I SA/Wa 543/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia A. P. postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] września 1986 r. nr [...] oraz decyzji kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] października 1986 r. nr [...] dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii Św. Maksymiliana Kolbego w K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) o pow. 1,3700 ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] września 1986 r. nr [...] kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. oddał na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii Św. Maksymiliana Kolbego w K. w użytkowanie wieczyste działkę gruntu nr [...], położoną w K. przy ul. [...] o pow. 1 ha 5700 m2, stanowiącą własność Państwa, dla której założona jest księga wieczysta nr Kw nr [...]. Decyzją z [...] października 1986 r. nr [...] kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K., na podstawie art. 132 kpa, zmienił decyzję z [...] września 1986 r. w zakresie pkt 4 ust. 2, dotyczącego pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. A. P. złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1986 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 1986 r. nr [...], dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) o pow. 1,3700 ha. Przy piśmie z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało ww. wniosek, zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...]. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1986 r. oraz decyzji z [...] października 1986 r. Pismem z [...] marca 2014 r. zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. P. wskazując, że rozstrzygnięcie to uniemożliwia skarżącej dochodzenie roszczeń odszkodowawczych związanych z brakiem możliwości zwrotu nieruchomości pomimo niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Dalej organ podał, że czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego będzie skuteczna tylko wtedy, gdy można stwierdzić w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, że podmiot zgłaszający to żądanie ma własny interes prawny lub obowiązek prawny go dotyczący. W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są, co do zasady, podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu. Dzieje się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc w chwili kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to, kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłasza roszczenie o jego zwrot. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1986 r. oraz decyzji z [...] października 1986 r., tj. 21 sierpnia 2013 r. istniała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne z wniosku A. P., spadkobierczyni S. S. w sprawie zwrotu działki oznaczonej nr [...], o pow. 1,3700 ha, z obrębu [...], stanowiącej zgodnie z treścią Kw nr [...] własność Rzymsko - Katolickiej Parafii Św. Maksymiliana Marii Kolbego w K. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. Ponadto, jak wynika z pisma Ś. Urzędu Wojewódzkiego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] decyzja ta nie została zaskarżona w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości na rzecz skarżącej zostało ostatecznie zakończone. Skoro zatem A. P. nie wykazała prawa własności, ani innych praw rzeczowych do spornej nieruchomości, jak również nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] września 1986 r., to nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa do żądania wszycia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1986 r. oraz decyzji z [...] października 1986 r. Wobec tego należało odmówić, na podstawie art. 61a § 1 kpa, wszczęcia żądanego postępowania, co oznacza, że postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. jest prawidłowe. Od postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 28 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wszczęcia, jako stronie, postępowania w celu zbadania zgodności z art. 50 ust. 5 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn" decyzji z 1986 r., skoro decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz mimo tego, że stwierdzenie nieważności tych decyzji otwiera skarżącej drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, związanych z niemożnością uzyskania zwrotu wskazanej we wniosku nieruchomości w naturze wobec ich oczywistego niewykorzystania na cel dla którego nastąpiło ich wywłaszczenie mimo, że w dacie złożenia wniosku z [...] sierpnia 2013 r. wobec oddania tych nieruchomości w wieczyste użytkowanie podmiotowi kościelnemu mogło dojść jedynie do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Wskazując na powyższe A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. i przekazanie sprawy organowi l instancji do merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że przedstawiła stan faktyczny sprawy, który jest bezsporny. W skardze podkreśliła, że w 1986 r. nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] (obecnie nr [...]) nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia – była nieruchomością niezabudowaną. W tym stanie rzeczy na mocy obowiązującego w tym czasie prawa, a mianowicie art. 50 ust. 5 i art. 74 ust. 1 uggwn powinna być ona zwrócona niezwłocznie poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 5 uggwn nieruchomość ta nie mogła być użyta na inny cel, niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba, że na zwrot nie wyraził zgody poprzedni właściciel, lub jego następca prawny. Mimo obowiązującego prawa kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w K. wydał [...] września 1986 r. i [...] października 1986 r. decyzje o oddaniu w wieczyste użytkowanie Rzymsko - Katolickiej Parafii pw. Św. Maksymiliana Kolbe przedmiotowej nieruchomości. W żadnym razie nie można przyjąć, że cel uzasadniający wywłaszczenie miał cokolwiek wspólnego z celem polegającym na budowie kościoła katolickiego. Powyższa okoliczność została ustalona ponad wszelką wątpliwość, zarówno w cytowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. dotyczącej zwrotu tej nieruchomości oraz potwierdzona w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Wynika ona także z zapisów dokonanych w Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Następstwem wydanej w 1986 r. decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było sporządzenie [...] grudnia 1986 r. aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego, co do przedmiotowej nieruchomości na rzecz parafii rzymsko - katolickiej. [...] września 1993 r. Wojewoda [...] w sprawie [...] stwierdził nabycie przez Rzymsko - Katolicką Parafię pw. Św. Maksymiliana Kolbe w K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w 1993 r. już jako działka nr [...] o pow. 1 hektar i 37arów, co wykluczyło zwrot tej już wtedy zabudowanej kaplicą nieruchomości, na rzecz prawowitego jej właściciela. W tym stanie rzeczy w sprawie doszło do zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością, na cel nie mający nic wspólnego z celem wywłaszczenia, bez zgody właściciela tej nieruchomości, co uniemożliwia jej zwrot w naturze. Aktualnie jest rzeczą oczywistą, że wszelkie działania zwrotowe nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie przekreśliła ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r. sygn. akt lll CZP 107/14. Skarżąca stwierdziła, że skoro uznano A. P. za stronę w postepowaniu zwrotowym, które musiało się zakończyć odmową zwrotu wywłaszczonych jej poprzedniczce prawnej nieruchomości, odebranie jej tego statusu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji wykazanych we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. świadczy jedynie o braku konsekwencji w traktowaniu w toczących się postępowaniach administracyjnych A. P. przez te same organy administracji. Od postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie. Po trwającym przez cztery lata postępowaniu odwoławczym organ ll instancji utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2014 r. Skarżone obecnie postanowienie odmawiające skarżącej prawa strony w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane przy błędnym rozumieniu art. 28 kpa. Uznanie, że A. P. nie ma prawa strony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego wydanych w zakresie jej byłej własności nieruchomości jest oczywiście wadliwe. Jej interes prawy polega na tym, że ustalenie nieważności tych decyzji z jednoczesnym stwierdzeniem stosowania w sprawie art 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa przesądza o roszczeniach odszkodowawczych A. P. wobec niemożności zwrotu w naturze wywłaszczonych jej matce nieruchomości. Sama ta okoliczność czyni ją stroną we wszczętej sprawie, w sytuacji, w której powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 przekazanie działki na cel inny, niż w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym, a także, rażąco narusza prawo obowiązuje w dacie przekazania. W tym stanie rzeczy skarżąca ma prawo domagać się przed organami administracji przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, takiego samego jakie były prowadzone w dziesiątkach spraw, gdzie wydane decyzji o nieważności oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiło później promesę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Skarżąca ma świadomość, że Sąd Najwyższy uprościł drogę odszkodowawczą w dochodzeniu roszczeń skarżącej wyrokiem z 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV CSK 240/14, ale wobec kwestionowania w praktyce sądowej tego judykatu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa znacznie pewniejsza będzie sytuacja procesowa skarżącej po wydaniu w sprawie decyzji nieważnościowej, co do wskazanych we wniosku z [...] sierpnia 2013 r. decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca pomija to, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jest dysponowanie przymiotem strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Strona ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, gdy wynik tego postępowania może mieć wpływ na jej sytuację prawną, zazwyczaj na wykonywanie prawa własności. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której, w postępowaniu administracyjnym, określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji trafnie wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Co istotne, interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny. Rację ma Minister, że - jeżeli chodzi o A. P. - te warunki nie zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości to, że skarżąca nie była stroną kwestionowanych decyzji z 1986 r. Poza sporem jest także to, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. wydanych w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (nabyta przez Skarb Państwa w 1968 r. na warunkach wywłaszczenia), tj. [...] sierpnia 2013 r. (data nadania podania za pośrednictwem poczty) skarżąca nie legitymowała się żadnym tytułem prawnorzeczowym (prawem własności, prawem użytkowania wieczystego), czy też roszczeniem podlegającym ochronie (zwrotowym), aby wykazać swój obiektywny, własny i aktualny interes prawny w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Wobec tego Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa, co słusznie zaakceptował w zaskarżonym postanowieniu Minister Inwestycji i Rozwoju. Skoro skarżąca nie mogła w dacie złożenia wniosku nieważnościowego wylegitymować się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 kpa, organ nadzoru zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem wnioskodawczyni złożyła żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie mając przymiotu strony postępowania. Jeżeli chodzi o podnoszone w sprawie zarzuty dotyczące umożliwienia spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r., aby następnie domagać się realizacji roszczenia odszkodowawczego za zadysponowanie przez Skarb Państwa nieruchomością, która – zdaniem skarżącej – nie została użyta na cel wywłaszczenia i winna być zwrócona byłej właścicielce lub jej spadkobierczyni, Sąd zwraca uwagę, że zbyt późne zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości (w 2011 r.) pozbawiło A. P. argumentów natury prawnej, a co za tym idzie możliwości wykazania, że decyzje z 1986 r. naruszają jej sferę prawną. Sama tylko chęć uzyskania odszkodowania, w sytuacji uprzedniego wygaśnięcia roszczenia zwrotowego (art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), jeszcze przed złożeniem wniosku nieważnościowego z [...] sierpnia 2013 r. (decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. umarzająca postępowanie zwrotowe stała się ostateczna, na skutek utrzymania jej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r.), mogła, co najwyżej, świadczyć o interesie faktycznym skarżącej, który nie dawał możliwości uznania jej za stronę niniejszego postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd zwraca uwagę, że na temat spóźnionych roszczeń zwrotowych, czy to roszczeń dekretowych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. NSA stoi na stanowisku, że brak aktualnego interesu prawnego w momencie złożenia wniosku nieważnościowego i w dacie wydania postanowienia z art. 61a kpa (na skutek uprzedniego wygaśnięcia lub skonsumowania roszczenia poprzez wydanie decyzji negatywnej dla strony domagającej się realizacji roszczenia) eliminuje możliwość skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego przeciwko decyzji będącej podstawą nabycia użytkowania wieczystego (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 841/15; wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1741/15; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2368/15). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.