I OSK 2368/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3418/14 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. I SA/Wa 3418/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntów działek nr [...],[...],[...] oraz [...] położonych przy ul. K. w P. oraz nabycie z tą datą własności znajdujących się na gruntach budynków. Objęta decyzją działka nr [...] o pow. [...] m2 pochodziła z dawnej parceli nr [...] stanowiącej własność Z. D. i J. M., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. wydanym w trybie dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele publiczne w okresie wojny 1939-1945. W latach 1997-98 następcy prawni dawnych właścicieli, w tym Z. R., składali wnioski o zwrot tej nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...], Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości z tego powodu, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przynależne [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu obejmującego ujawniono w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej. Prawo to następnie zbyto w 1994 r. na rzecz [...] sp. z o.o. Według art. 229 ww. ustawy roszenie o zwrot nieruchomości zatem nie przysługiwało. Skarga na decyzję Wojewody W. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny o.z. w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2000 r. sygn. II SA/Po 1722/99. W podaniu z dnia 28 listopada 2012 r. Z. R. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia 14 sierpnia 1991 r. w części, w jakiej potwierdza ona nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], jako mającej być wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej zwana w skrócie K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania uznając, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym, a zatem nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skoro bowiem sprawa zwrotu nieruchomości została już ostatecznie załatwiona to następcy prawni dawnego jej właściciela utracili określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo, które im uprzednio przysługiwało. Nie mogą się więc skutecznie powoływać na interes prawny wynikający z tego przepisu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. R. zarzucił naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. twierdząc, że jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, którą uwłaszczono ww. przedsiębiorstwo, ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. Ma to bowiem umożliwić mu wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. w mocy. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko Minister dodał, że ewentualna możliwość wzruszenia decyzji zwrotowej po wyeliminowaniu decyzji uwłaszczeniowej wskazuje jedynie na istnienie po stronie następców byłych właścicieli gruntu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. W skardze do WSA w Warszawie Z. R. zarzucił naruszenie przez organy art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie posiada interesu prawnego, a jedynie faktyczny, podczas gdy w świetle przepisów K.p.a. stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz też każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Skoro zatem stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 14 sierpnia 1991 r. umożliwiłoby mu weryfikację decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, to ma interes prawny legitymujący go do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA w Warszawie uznał, że odmowa wszczęcia postępowania była zgodna z prawem, oparta na art. 61a § 1 K.p.a. O tym bowiem, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 K.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Krąg stron postępowania nadzwyczajnego nie ogranicza się wyłącznie do postępowania zwyczajnego, ale jego rozszerzenie wymaga wskazania źródła interesu prawnego. Następnie Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 1991 r. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie mogło naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, że ustanowiona tym przepisem gwarancja ochrony praw tych osób oznacza, że uwłaszczenie nie może ograniczać ich prawa do realizacji w przewidzianych prawem trybach roszczeń zmierzających do odzyskania nieruchomości, jeżeli do nabycia jej przez Skarb Państwa bądź gminę doszło w drodze ekspropriacji. Jeśli zatem byli właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) zgłosili swoje roszczenia do gruntu przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego, to jako osoby trzecie mają interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w takim postępowaniu, a tym samym w postępowaniu nadzwyczajnym. Odmiennie jednak przedstawia się ocena ich statusu w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości złożono po wydaniu decyzji potwierdzającej konwersję przynależnego państwowej osobie prawnej do tej nieruchomości prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, a przy tym przed zgłoszeniem żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie tej decyzji, wniosek ten został rozpoznany negatywnie. W niniejszej sprawie zachodziła właśnie taka sytuacja. Wniosek zwrotowy zgłoszono po 6 latach od wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. W związku zatem z zaistnieniem przeszkody prawnej określonej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 1999 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. wpłynął zaś do organu 3 grudnia 2012 r. Oznaczało to więc, że tej dacie roszczenie oparte na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 229 tej ustawy skarżącemu już nie przysługiwało. Skoro skarżącemu nie przysługiwał do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy ani roszczenie o jej zwrot, to nie legitymował się on statusem strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej mającej za przedmiot wywłaszczoną w przeszłości nieruchomość nie wpłynęłoby na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do niej praw. Istotne w sprawie było tylko to, że postępowania zwrotowe zostało zakończone decyzją mającą walor ostateczny, która w dacie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej pozostawała w obrocie prawnym. Tak więc skarżący legitymował się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Podjęcie przez Ministra postanowienia o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odpowiadało zatem prawu. Skargę kasacyjną od wyroku tego wniósł Z. R., zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz orzeczenia o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu temu zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawomocne umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości uniemożliwia przyznanie następcom prawnych byłych właścicieli przejętych na rzecz Skarbu Państwu nieruchomości, atrybutu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy w świetle przepisów K.p.a. stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, 2) art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przekazaniu w użytkowanie wieczyste gruntów oraz nieodpłatnym nabyciu prawa własności budynków przedsiębiorstwu państwowemu, co w konsekwencji naruszyło prawa osób trzecich, a konkretnie skarżącego, 3) art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie osób wywłaszczonych przy ocenie, czy przysługuje im prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w zależności od tego, czy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości przed czy po wydaniu przez właściwy organ decyzji potwierdzającej wywłaszczenie, 4) art. 64 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie skarżącemu odpowiedniej ochrony jego prawa własności i w efekcie doprowadzenie do całkowitej utraty tego prawa przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podano, że z przepisów art. 156 § 1 i art. 158 § 2 oraz art. 157 § 1 K.p.a. wynika, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji niezależnie od trybu prowadzonego postępowania, tj. wszczętego na wniosek albo z urzędu, winien on stwierdzić nieważność takiej wadliwej decyzji albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Granice żądania strony nie wiążą organu nadzoru. Stroną takiego nadzwyczajnego postępowania powinien być zatem każdy podmiot, czyjego interesu prawnego luli obowiązku dotyczyć mogą skutki nieważności decyzji. Następnie przypomniano, że skarżący kasacyjnie wraz z pozostałymi spadkobiercami poprzednich właścicieli od dawna starają się o zwrot spornej nieruchomości. Wobec umorzenia postępowania zwrotowego z uwagi na decyzję Wojewody W., wystąpił on o stwierdzenie jej nieważności. To bowiem umożliwi mu wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Legitymuje się zatem interesem prawnym. Decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga, była bezpośrednią przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości. Odmówienie przyznania mu statusu strony powoduje patową sytuację, w której zostałby pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej budzi pewne wątpliwości, jednak umożliwił kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie wynikającym z postawionych zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem zaskarżenia jest wymieniony na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem tego organu z [...] marca 1992 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w P., prawa użytkowania wieczystego między innymi działki nr [...] położonej przy ul. K. w P. oraz nabycia z tą datą własności znajdujących się na gruncie budynków. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał sie do udzielenia odpowiedzi, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r. Skarżący za błędne uznaje stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że prawomocne umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości uniemożliwia przyznanie następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Okolicznością bezsporną jest, że w latach 1997/1998 poszczególni następcy prawni dawnych właścicieli, w tym Z. R., składali wnioski o zwrot tej nieruchomości. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości z tego względu, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) prawo użytkowania wieczystego dla [...] w P. zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 229 cyt. ustawy oznacza to, że roszczenie o zwrot nie przysługuje. W 1994 r. prawo to zbyto na rzecz spółki [...] sp. z o.o., które zostało również ujawnione w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1722/99 oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny. Ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej - w świetle art. 229 u.g.n. - wyłącza możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Celem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy (wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 679/09 dostępny na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. skarżący kasacyjnie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części, w jakiej potwierdza ona nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jest dysponowanie przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Strona ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, gdy wynik tego postępowania może mieć wpływ na jej sytuację prawną, zazwyczaj na wykonywanie prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że przepis ten nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (por. wyrok NSA z 17.04. 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11; wyrok NSA z 4.11.2016 r, sygn. akt II OSK 226/15). W rozpoznawanej sprawie, jak już podano, zaistniała negatywna przesłanka do zwrotu nieruchomości wynikająca z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też nie było możliwe wykazanie się interesem prawnym opartym na prawie własności do nieruchomości w postępowaniu. Tyko wykazanie interesu prawnego, aktualnego i wynikającego z przepisów prawa materialnego byłoby podstawą do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Zauważyć należy, że w przypadku gdyby organ wszczął postępowanie z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji, to strony postępowania byłyby ustalone zgodnie z regułą wynikającą z art. 28 K.p.a. i organ kierowałby się aktualnie istniejącym interesem prawnym podmiotów. Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony w roku 1997, a decyzję uwłaszczeniową Wojewoda P. wydał w dniu [...] sierpnia 1991 r. Wymienioną decyzją, na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 646) stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w P., między innymi działki nr [...] położonych przy ul. K. w P. i nabycie z tą datą własności znajdujących się na gruncie budynków. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1363/05, I OSK 1652/06, I OSK 1268/08 - dostępne na str. CBOSA). Zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z. R., co skutkowało odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem tego przepisu. Ponadto nie doszło też do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał status osoby trzeciej w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 1997 r., a decyzja uwłaszczeniowa wydana była w 1991 r. Ponadto zakończenie postępowania o zwrot nieruchomości umorzeniem postępowania na podstawie art. 229 u.g.n. potwierdziło zaistnienie przesłanek ustawowych, uniemożliwiających prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości, co skutkowało wykluczeniem przesłanki podmiotowej do prowadzenia postępowań w stosunku do uwłaszczonych nieruchomości, których zwrotu oczekiwałby skarżący kasacyjnie, ani w trybie wznowienia postępowania, ani w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji właśnie ze względu na brak przymiotu strony. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 32 Konstytucji, ani też art. 64 Konstytucji, bowiem przepis ten dotyczy ochrony prawa własności, którym skarżący kasacyjnie do działki objętej postępowaniem nie dysponuje. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.