II OSK 226/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. s.r.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1711/14 w sprawie ze skargi A. s.r.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. s.r.o. z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. s.r.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca Spółka złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec A. Sp. z o.o. w związku z podejrzeniem prowadzenia przez tę Spółkę sprzedaży środków ochrony roślin: nawozów Fortesim alfa, Fortesim beta, Foricsim gama i Fortesim delta pomimo, że w obrocie ww. produkty są oznakowane jako "nawóz WE". W związku z ww. wnioskiem organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Stwierdził, że kontrolowana Spółka prowadziła obrót produktami Fortesim alfa, Fortesim beta, Fortesim gama, które są nawozami. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. umorzył postępowanie ze względu, że nadzór nad obrotem nawozami nie leży w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Jednocześnie w wydanej decyzji, organ poinformował stronę – A. Sp. z o.o., że sprawa zostanie przekazana do załatwienia zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Artykułów Rolno-Spożywczych w O.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. s.r.o., podnosząc, że organ I instancji nie doręczył jej ww. decyzji, która została wydana pochopnie bez należytego przeprowadzenia postępowania. Jeżeli dany preparat nie spełnia prawnych wymogów co do jego wprowadzania do obrotu, to organy Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa powinny podjąć stosowne działania, w tym zmierzające do wycofania z obrotu takich produktów. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą Spółkę odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że za stronę ww. postępowania została uznana jedynie A. Sp. z o.o. i w konsekwencji ww. decyzja została skierowana wyłącznie to tej Spółki. Także organ II instancji podzielił ten pogląd. A zatem tylko ten podmiot posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu i tylko jemu przysługuje prawo do złożenia odwołania. Za stronę tego postępowania nie może natomiast zostać uznana A. s.r.o. Prowadzone postępowanie ani wydana decyzja w żaden sposób nie dotyczą jej interesu prawnego lub obowiązku. Następnie organ wyjaśnił, że nieuzasadnionym jest doszukiwanie się interesu prawnego przez spółkę A. s.r.o. w ewentualnym wpływie decyzji organu I instancji w sprawie wycofania z obrotu kwestionowanych przez odwołującą się preparatów na przyszłe jej postępowanie w odniesieniu do produktów przez nią wprowadzanych do obrotu – ubieganie się o ich rejestrację jako środki ochrony roślin lub nawozy, czy ze względu na ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Ponadto z art. 33 i art. 75 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2013 r. poz. 455) wynika, że decyzje te odnoszą się wyłącznie do sfery praw i obowiązków posiadacza środka ochrony roślin. Skutkiem tych decyzji jest wycofanie z obrotu środków na koszt posiadacza oraz określenie opłaty sankcyjnej wobec podmiotu, który sprzedaje środki ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu. Nie można uznać, że powyższe decyzje wydane w stosunku do dystrybutorów konkretnych środków, wywołują jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień innych podmiotów, tylko z tego względu, że podmioty te również prowadzą działalność w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, czy wprowadzają środki o podobnym składzie chemicznym. Oceny tej nie zmienia również to, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne na skutek wniosku skarżącej Spółki, jak również poinformował ją o wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wpłynięciem do organ wniosku nie oznacza automatycznego uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, ponieważ dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego określa możliwość rozpatrywania takich wniosków w trybie skargowo-wnioskowym. Wobec oczywistego braku legitymacji A. s.r.o. do złożenia odwołania od ww. decyzji o umorzeniu postępowania należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. s.r.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wydanie niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz art. 28 K.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony i nie jest tym samym uprawniony do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 528/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, której braków nie uzupełniono w terminie. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie o odrzuceniu skargi. Następnie sprawa została zarejestrowana w Sądzie I instancji pod nową sygnaturą – IV SA/Wa 1711/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1711/14, oddalając skargę, wskazał, że analiza zaskarżonego postanowienia pod kątem zastosowania art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., wskazała na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania powinno nastąpić w wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie w formie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że jednak w sytuacji oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się będziemy mieć do czynienia ze stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, nie zaś z umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Dopiero jeżeli istnieją w tym zakresie wątpliwości wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze; a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08). Mając powyższe na względzie Sąd I instancji zauważył, że skarżąca Spółka nie uczestniczyła w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i nie była traktowana jako strona prowadzonego postępowania przez organ I instancji, który wszczął postępowanie z urzędu, a decyzję o umorzeniu postępowania doręczył jedynie stronie postępowania, tj. A. Sp. z o.o. Co prawda, formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejszy brak akceptowania przez organ I instancji udziału skarżącej jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania jej legitymacji. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, nie wymagała merytorycznej oceny wpływu decyzji w przedmiocie prowadzonego postępowania w stosunku do A. sp. z o.o. Z konstrukcji art. 33 i art. 75 ustawy o środkach ochrony roślin wynika, że decyzje wydane na ich podstawie odnoszą się wyłącznie do sfery praw i obowiązków posiadacza środka ochrony roślin. Skutkiem tych decyzji jest wycofanie z obrotu środków na koszt posiadacza oraz określenie opłaty sankcyjnej wobec podmiotu, który sprzedaje środki ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu. Nie można uznać, że powyższe decyzje wydane w stosunku do dystrybutorów konkretnych środków, wywołują jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień innych podmiotów, tylko z tego względu, że podmioty te również prowadzą działalność w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, czy wprowadzają środki o podobnym składzie chemicznym. Dlatego jako chybione Sąd uznał stanowisko skarżącej w zakresie posiadania przez nią przymiotu strony postępowania. Nie była ona dotychczas uznawana za stronę i organ II instancji nie miał, co do tego żadnych wątpliwości. Skoro zatem sprawa braku interesu prawnego skarżącej była oczywista, badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i w toku postępowania odwoławczego, związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki było zbędne. Organ w konsekwencji zasadnie stwierdził na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. s.r.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez przyjęcie, że okoliczność nieuznania skarżącej Spółki za stronę przez organ I instancji powodowała, że kwestia interesu prawnego strony skarżącej we wniesieniu odwołania nie wymagała merytorycznej oceny przez organ wyższego stopnia, albowiem już ze złożonego odwołania w sposób oczywisty wynikał brak interesu prawnego A. s.r.o., a zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było wydanie postanowienia w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony i nie był tym samym uprawniony do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą Spółkę twierdzeń co do przepisów prawa, z których wywodzi ona swój interes prawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kwestia interesu prawnego strony skarżącej we wniesieniu odwołania nie wymagała merytorycznej oceny przez organ wyższego stopnia, albowiem już ze złożonego odwołania w sposób oczywisty wynikał brak interesu prawnego A. s.r.o. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było wydanie postanowienia w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Taka ocena jest związana z tym, że skarżąca Spółka nie wykazała aby w obrocie prawnym istniał przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Nie wykazano co najważniejsze, że w ogóle istnieje taki przepis prawa materialnego, który pozwalałby jakimkolwiek innym podmiotom na udział w postępowaniu kontrolnym dotyczącym kontrolowanego podmiotu. Są to zatem pewne oczywiste okoliczności, które nie dają możliwości poddania ocenie stanowiska skarżącej Spółki merytorycznie w odniesieniu do art. 28 K.p.a., a co za tym idzie, także w odniesieniu do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W takich okolicznościach prawnych sprawy niewadliwym było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą organ odwoławczy mógł zastosować art. 134 K.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność odwołania skoro pochodziło ono od podmiotu, który z oczywistych względów nie jest stroną postępowania, ponieważ to postępowanie nie dotyczy jego praw i obowiązków. Nie zmienia to faktu, że co do zasady badanie przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego powinno nastąpić w wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jest to o tyle uzasadnione jeżeli wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem podjęcia czynności dowodowych. Jednak w tej sprawie oceniono, że w sposób niebudzący wątpliwości skarżąca Spółka nie ma w sprawie interesu prawnego. W takich okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania zasady prawnej wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Dlatego organ odwoławczy niewadliwie zastosował art. 134 K.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania pochodzącego od podmiotu nie mającego przymiotu strony. Trafności tej oceny nie podważono w skardze kasacyjnej, ponieważ przywołana w niej argumentacja pozwoliła skarżącej Spółce tylko na wskazanie swojego interesu faktycznego, który miałby polegać na możliwości dążenia do wyeliminowania z obrotu gospodarczego konkurencyjnego przedsiębiorcy w ramach zasady uczciwej konkurencji. Jednak takiemu celowi nie może służyć przedmiotowe postępowanie, ponieważ taka argumentacja nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej Spółki. Postępowanie administracyjne nie służy bowiem realizacji zasady uczciwej konkurencji. Może jedynie w sposób faktyczny jej sprzyjać w ogólnym swoim wydźwięku przez ewentualne skutki jakie może wywołać decyzja skierowana do przedsiębiorcy. Nie jest to jednak przesłanka prawna, która może lub powinna być uwzględniona w postępowaniu administracyjnym. Z tych też względów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Jak trafnie oceniono w tej sprawie skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony i dlatego nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Należy mieć na uwadze, że art. 28 K.p.a. wyznacza jedynie ramy w jakich następuje ustalanie interesu prawnego, natomiast nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi być zawsze interpretowanym w związku z normami prawa materialnego. A w tej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała aby takie normy istniały, które pozwalałyby na wykazanie jej interesu prawnego w postępowaniu kontrolnym dotyczącym innego podmiotu. Ponadto źródła interesu prawnego skarżąca Spółka upatruje w decyzji w sprawie wycofania z obrotu ww. produktów i w związku z tym koniecznością ubiegania się o rejestrację swoich produktów jako nawozów zgodnie z obecnie obowiązującym art. 53 rozporządzenia nr 1107/2009 oraz art. 7 i następne ustawy o środkach ochrony roślin. Jednak w niniejszej sprawie decyzja, od której Spółka wniosła odwołanie nie dotyczy wycofania z obrotu produktów, lecz umorzenia postępowanie ze względu, że nadzór nad obrotem nawozami nie leży w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zresztą brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe postępowanie mogłoby wywołać jakiś wpływ na działalność skarżącej Spółki, w sytuacji gdy, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, A. s.r.o., sprzedając identyczny pod względem składu produkt, musiała dopełnić wszelkich obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym czynności rejestracyjnych. Z powyższego wywodu wynika, że skarżąca Spółka nie mogła mieć też statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w I instancji. Tym samym nie mogła wnieść skutecznie odwołania od takiej decyzji. Z tych też względów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą Spółkę twierdzeń co do przepisów prawa, z których wywodzi ona swój interes prawny. Jak już wyżej wskazano w sprawie skarżąca Spółka nie wykazała aby istniały przepisy prawa materialnego, które uzasadniałyby przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu kontrolnym dotyczącym działalności innego podmiotu. Niemniej wskazania wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów i przepisów w nich powołanych, tj. art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 K.p.a., a ponadto wypowiedział się w zakresie innych przepisów, m.in. art. 134 K.p.a. oraz art. 33 i art. 75 ustawy o środkach ochrony roślin, a także wskazał, że decyzje wydane w stosunku do dystrybutorów konkretnych środków nie wywołują jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień innych podmiotów, tylko z tego względu, że podmioty te również prowadzą działalność w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, czy wprowadzają środki o podobnym składzie chemicznym. Nie wynika z tego aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało standardów, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.