I SA/Wa 543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. nr KOA/2582/Ar/20 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza B. z 8 lipca 2020 r. nr 15/2020 oraz nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza B. z 8 lipca 2020 r. nr 15/2020; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz M. G. zwrotu kosztów postępowania w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], dalej "zaskarżona decyzja", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020r., poz. 293, ze zm.), dalej "K.p.a." i 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2020, poz. 293 ze zm.), dalej "p.z.p., po rozpoznaniu. odwołania M. G., dalej "Skarżący", od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymał ją w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu. Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Burmistrz [...]: - w pkt 1. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w wysokości [...] zł, w odniesieniudo działki o symbolu planistycznym [...]- teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, wg stawki 20% od wzrostu wartości nieruchomości; -w pkt 2. ustalił, że opłata ma zostać uiszczona na rachunek Urzędu miejskiego w [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie. Odwołanie wniósł M. G.. Zaskarżoną decyzją, decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. SKO ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od spełnienia 2 przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. Ustalenie opłaty następuje wg zasad dotyczących wyceny zbywanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W poprzednio obowiązującym planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2005r. działka ta położona była na terenie o symbolu R- tereny rolnicze w zasięgu oddziaływania linii elektroenergetycznej [...] kV, , KUL- tereny komunikacji – część drogi lokalnej, KUD- tereny komunikacji – droga dojazdowa. W nowym planie na terenie o symbolu 1UP – teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w strefie oddziaływania linii elektroenergetycznej [...] kV, 1a KD-L teren drogi publicznej klasy lokalnej, KD-D-teren drogi publicznej klasy dojazdowej. Umową w formie aktu notarialnego z [...] marca 2020 r. M. G. sprzedał opisaną wyżej nieruchomość. Organ za podstawę ustalenia opłaty rocznej przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.. Rzeczoznawca do wyceny przedmiotowej działki wykorzystała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Kolegium stwierdziło, że dokonało oceny operatu i nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania. Na jego podstawie ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu wzrosła o [...] zł., Wartość nieruchomości oszacowano na [...] marca 2020 r. stąd do porównania wybrano transakcje poprzedzające tę datę. Metodologia wyceny biegłego nie budziła zastrzeżeń Kolegium. Rzeczoznawca wybrała rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze i podała wagi cech. Wybrano zatem: lokalizację, wielkość, dojazd, sąsiedztwo, kształt. Cechy te uwzględniono przy szacowaniu nieruchomości. Zdaniem Kolegium przyjęte do porównania nieruchomości spełniały kryterium podobieństwa. Wskazano przy tym, że pod pojęciem "nieruchomości podobnej" nie rozumie się nieruchomości takiej samej ale nieruchomość najbardziej zbliżoną do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością porównywalną jest nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Inne cechy nieruchomości w tym powierzchnia mogą determinować ich podobieństwo o ile rzeczoznawca uzna, że cecha taka wpływa na wartość. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic tj. takich które mogą mieć wpływ na wartość. Nie można natomiast założyć, iż różnice w niektórych cechach nieruchomości, porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Gdy różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę a następnie wartość nieruchomości określona w drodze korekty współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości to nie ma podstaw do kwestionowania tak sporządzonego operatu. Organ nie jest zobligowany do analizowania zastosowania rozwiązań merytorycznych w zakresie sztuki szacowania nieruchomości – te pozostawione są wyspecjalizowanemu podmiotowi tj. rzeczoznawcy. W odniesieniu do kwestii naruszenia art. 77 § 2, 80 k.p.a. i § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21sierpnia 2001 r w sprawie wyceny nieruchomości (przyjęcie nieruchomości niepodobnych) organ stwierdził, że nieruchomości podobne to nie nieruchomości identyczne z wycenianą ale takie które mają z nią wspólne cechy rynkowe mające zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które cechy są najistotniejsze pozostawiona jest rzeczoznawcy majątkowemu. W niniejszej sprawie operat spełnia te wymogi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 51 ww rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest niezrozumiały gdyż dotyczy skutków finansowych uchwalenia planu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący M. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - § 4 ust. 3 i 4 i § 51 rozporządzenia z 21 sierpnia 2001 r. poprzez uznanie przez organy o prawidłowości sporządzonego operatu, który przyjął do porównania nieruchomości niepodobne; -art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że organ I instancji uznał operat za prawidłowy; -art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że przyjęte do porównanie nieruchomości, ze względu na nawet 7 krotne większą powierzchnię nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą. Poza tym, zdaniem skarżącego, rzeczoznawca dokonując wyceny na dzień sprzedaży tj. [...] marca 2020 r. powinien wziąć do porównania nieruchomości które były przedmiotem transakcji po tej dacie. Organ II instancji wadliwie ocenił operat a jego ocena narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżący w toku postępowania przed sądem złożył pismo u [...] czerwca 2021 r. skierowane do Burmistrza [...] w którym wskazał, że brak jest podstaw do ustalania przez organ w decyzji o ustaleniu opłaty terminu do jej uiszczenia gdyż takie uprawnienie nie wynika ani z p.z.p. ani z art. 107 § 1 k.p.a. Jego pełnomocnik, na rozprawie, wniósł o potraktowanie tego pisma jako pisma rozszerzającego zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (.Dz.U.2019.2325 t.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej we wsi [...], w związku ze zbyciem tej nieruchomości. Niespornym w niniejszej sprawie jest fakt zmiany przeznaczenia planistycznego w odniesieniu do części nieruchomości oraz fakt zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia planu. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p. zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z przywołanego przepisu wynika, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze, wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, nastąpi zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości była operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę E. W. Wartość nieruchomości (grunt budowlany gdyż tylko dla takiego ustalono w nowym planie niezerową stawkę opłat), wyliczoną w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie, określono na kwotę [...] zł natomiast wartość tej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wygasłego planu kwotę [...] zł. Wysokość opłaty planistycznej została określona na kwotę [...] zł jako stanowiącą różnicę wartości nieruchomości oszacowanej wg przeznaczenia w nowym i starym planie przy przyjętej stawce 20%. Skarżący kwestionuje tę opinię wskazując, że do ustalenia wartości nieruchomości zostały przyjęte nieruchomości nie porównywalne. Opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest zasadniczym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. W myśl art. 37 ust. 1 p.z.p, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.2020, poz.1990 ), zwanej dalej u.g.n. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), z ograniczeniem wynikającym z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ma zatem obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych. Zdaniem Sądu w tym aspekcie organ II instancji wywiązał się z nałożonego obowiązku, w tym zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie spornych kwestii. Pismem z [...] maja 2020 r. rzeczoznawca wyjaśniła, w odpowiedzi na zarzut zaniżenia cen gruntu w dniu oszacowania – (pismo skarżącego z [...] maja 2020 r.), że dokonała szacunku gruntu jako działki rolnej i budowlanej i przyjęła w odniesieniu do pierwszego cechy dobre a do drugiego jako umiarkowane. Wyjaśniła nadto, że przy wycenie do porównanie bierze się nieruchomości podobne a nie identyczne. Biorąc pod uwagę lakoniczność zarzutów skarżącego do opinii zawartych w piśmie skarżącego trudno się było do niech odnieść przez rzeczoznawcę w sposób bardziej precyzyjny. Jak wynika ze skargi generalnie zarzuty sprowadzają się do wzięcia do porównania nieruchomości niepodobnych (za dużych w stosunku do nieruchomości wycenianej). Jak wynika z operatu, przy ocenie nieruchomości rolnych (przeznaczenie w poprzednim planie) zebrano transakcje od [...] m2 do [...] m2 i nie znaleziono żadnej korelacji pomiędzy kształtem i powierzchnią zbywanych działek a ceną transakcyjną. Oznacza to, zdaniem rzeczoznawcy, że wielkość nie ma wpływu na cenę. Istotnymi cechami natomiast była lokalizacja, komunikacja, odległość od zabudowy, zainwestowanie. W odniesieniu do gruntów pod zabudowę usługowo-produkcyjną (przeznaczenie w nowym planie), jako cechy wpływające na wartość nieruchomości wskazano, lokalizację, wielkości z rozbiciem na cechę korzystniejszą –do 2000 m.kw, mniej korzystną od 2001 do 8000 m2 i najmniej korzystną od 8001 m2, dojazd, sąsiedztwo, kształt. Przy wycenie określono cechy poszczególnych przyjętych do wyceny nieruchomości i wagę tych cech, w tym atrybut wielkość (tabela str. 13 operatu). Waga atrybutu wielkość określona została dla działki wycenianej na 10%. W związku z tym, jak wynika z operatu rzeczoznawca w odniesieniu do tych nieruchomości dokonała korekty m.in. w zakresie powierzchni działki. Sąd w pełni podziela wywody organu co do rozumienia pojęcia "nieruchomości porównywalnych". Definicja nieruchomości podobnej precyzuje art. 4 pkt 16 u.g.n. Jest to nieruchomość, która jest porównywalna z przedmiotem wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość. Ma rację organ wywodząc, że inne niż wyżej wymienione parametry mogą mieć wpływ na cenę ale oceny tej dokonuje rzeczoznawca który ma wiedzę specjalistyczną i bazę danych, które pozwalają na ocenę wpływu danej cechy na cenę. W niniejszej sprawie w odniesieniu do rynku nieruchomościami rolnymi rzeczoznawca uznała, że cecha "wielkość", nie ma wpływu na cenę natomiast przy ustalaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, że ma i uwzględniła ją przy wycenie dokonując wpływu tej cechy na wartość nieruchomości w zależności od powierzchni działek wziętych do porównania. Analiza ta znajduje się na stronie 11 operatu. Ostatecznie, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia i 77 § 1 i 80 k.p.a. gdyż organ prawidłowo, na podstawie niewadliwego operatu rzeczoznawcy majątkowego, ustalił wartość nieruchomości wg przeznaczenia w poprzednim planie i nowym. Tym samym nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania gdyż sprawa została rozpoznana przez dwa niezależne organy. Co do wskazywanego w skardze § 51 rozporządzenia to zarzut ten jest niezrozumiały gdyż paragraf ten dotyczy określania wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych a nie na potrzeby renty planistycznej. Na marginesie wskazać można także, że skarżący zbył nieruchomość za kwotę [...] zł podczas gdy wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę została wyliczona na kwotę [...] zł a więc w kwocie o [...] zł niższej niż cena transakcyjna. W ocenie jednak Sądu organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj art. 36 ust. 4 p.z.p. poprzez ustalenie w pkt 2 decyzji terminu uiszczenia opłaty a w w konsekwencji organ II instancji naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim utrzymał w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji tj. rozstrzygnięcie o terminie i sposobie uiszczenia opłaty. W świetle art. 36 ust. 4 p.z.p. brak jest podstaw do określania w decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej terminu i podmiotu na rzecz którego opłata ma zostać uiszczona. Takiej podstawy nie znajdziemy także w pozostałych przepisach p.z.p. czy art. 107 § 1 k.p.a. regulującym elementy niezbędne decyzji administracyjnej. (wyroki NSA z 2 czerwca 2012 r., II OSK 77/13, 27 czerwca 2017 r. II OSK 1883/16 – w Lex). Dlatego w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. uznał, że punkt 2 decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi o wydaniu go w warunkach nieważności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność pkt 2 decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji w zakresie w jakim utrzymała go w mocy. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 206 ppsa uznając, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania ponieważ skarga co do zasady (w zakresie ustalenia wysokości renty planistycznej) nie została uwzględniona a jej uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia terminu i podmiotu uprawnionego jest niewspółmierne w stosunku do wartości przedmiotu sporu - praktycznie nie ma dla tej wartości żadnego znaczenia.