II OSK 1883/16

Naczelny Sąd Administracyjny składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia del. NSA Anna Żak /spr./, , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 638/15 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz H. K. kwotę 860 zł (osiemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Gd 638/15, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r. Wójt Gminy Choczewo ustalił należną od H. K. i L. K. opłatę planistyczną w wysokości 27.090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w obrębie [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. – K. – J. i sprzedażą tej nieruchomości aktem notarialnym w dniu 19 sierpnia 2005r., ustalając jednocześnie termin wniesienia opłaty do 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia 25 października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (Kolegium) utrzymało w mocy ww. decyzję. Po rozpatrzeniu wniosku H.K. o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia 25 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"), stwierdziło nieważność ww. decyzji w części, w jakiej dotyczy ustalenia opłaty od H.K.j. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007 stanowiła majątek osobisty L.K. Tym samym właścicielem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 upzp, do którego skierować można decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L. K.. Zatem decyzja w części, w jakiej kreuje zobowiązanie H. K.do uiszczenia opłaty skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Kolegium uznało nadto, że nie mogą podlegać ocenie pod katem rażącego naruszenia prawa uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceny operatu szacunkowego, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej , nieudzielenia wyjaśnień stronom, brak ustalenia żądania strony, a także wadliwość uzasadnienia decyzji. Okoliczności te mogły stanowić przedmiot badania w ramach postępowania odwoławczego, które polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie na etapie postępowania nieważnościowego, którego przedmiot jest inny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku H.K., Kolegium decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 36 upzp, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 lipca 2014 r. Na skutek skargi H.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 204/15, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 12 lutego 2015 r., jako wydaną w składzie niezgodnym z art. 27 § 1a K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 lipca 2014r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007r. nie dostrzega wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności poza skierowaniem decyzji do H. K., to jest podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja ta obarczona była w tej części wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H.K.zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji przy udziale członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uznaniu, że fakt wyznaczenia w decyzji administracyjnej terminu do zapłaty opłaty jednorazowej, pomimo tego, że przepisy prawa nie dają podstawy do orzekania w tym zakresie- nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uznaniu, że wady postępowania dowodowego, które wskazała skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, nie stanowią rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę, w pierwszej kolejności stwierdził, że zarzut naruszenia art.27 § 1 w zw. z art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest nieuzasadniony, ponieważ członkowie Kolegium biorący udział w wydaniu decyzji z dnia 2 lipca 2014r. nie brali udziału w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2015r. tj. w decyzji wydanej na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za bezzasadny uznał także zarzut skarżącej dotyczący braku stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007 r. z powodu wyznaczenia w niej terminu do zapłaty renty planistycznej. Wskazał, że w/w decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2007r. dotyczyły zarówno ustalenia opłaty planistycznej, jak i wyznaczenia terminu jej uiszczenia, zaś w przedmiotowym postępowaniu ww. decyzje zostały wyeliminowane w całości w stosunku do H.K.. Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 lipca 2014r. nie można zasadnie wywodzić, że w stosunku do skarżącej H. K. obowiązuje ustalony w punkcie drugim decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007 r., termin 30 dni na wniesienie opłaty, liczony od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Dalej Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie bada sprawy, co do istoty jak w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazywane przez skarżącą uchybienia przepisom regulującym postępowanie dowodowe dotyczące wadliwego operatu szacunkowego, braku protokołu z oględzin nieruchomości, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nieudzielenia wyjaśnień stronom, braku jednoznacznego ustalenia żądania strony, a także wadliwość uzasadnienia decyzji nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wymierzającej opłatę planistyczną. Podkreślił, że rażące naruszenie przepisów prawa procesowego ogranicza się do sytuacji zupełnie wyjątkowych tj. musi to być oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że tego rodzaju uchybienia w postępowaniu objętym nadzorem w trybie nadzwyczajnym, w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W skardze kasacyjnej H. K.zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 Ppsa przez nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, kwestionującego wyznaczenie w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty jednorazowej, w granicach całej sprawy, dotyczącej również L. K., a w konsekwencji nierozpoznanie całej sprawy, ograniczając się jedynie do części postępowania dotyczącej Haliny Kożuchowskiej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania administracyjnego, tj. spadkobiercy L.K.; 3) art. 134 § 1 Ppsa poprzez niedostrzeżenie istotnych uchybień procesowych polegających na nieustaleniu kręgu spadkobierców L.K.. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutu skarżącej, iż decyzja wyznaczająca opłatę planistyczną z uwagi na to, że art. 36 ust.4 upzp nie daje podstawy do orzekania w zakresie terminu do jej zapłaty, jest nieważna w granicach całej sprawy dotyczącej również L.K.. Podkreślono, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca wskazywała, że działa zarówno jako adresat decyzji ustalającej obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, jak również jako spadkobierca po L.K., co uprawniało ją do zaskarżenia decyzji w części, w której Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej L. K.. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał swoistego zawężenia rozpoznania zarzutu nieuprawnionego wyznaczenia w treści decyzji terminu do wniesienia opłaty planistycznej, jedynie do faktycznie wyeliminowanej uprzednio z obrotu części decyzji. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała wyroki NSA w sprawach: I OSK 528/14 oraz II FSK 83/13. Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej, wskazano, że skarżąca przedłożyła do akt poświadczenie dziedziczenia z dnia 15 marca 2011 r. potwierdzające, że oprócz H.K. spadkobiercami po L.K. są A.K.i A. M.. Organ powinien więc wezwać te osoby do udziału w postępowaniu, czego nie uczynił, a Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował, czy w postępowaniu brały udział wszystkie uprawnione osoby. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała m.in. wyroki NSA w sprawach I OSK 2001/14, II OSK 485/14 oraz I OSK 301/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, kwestionującego zasadność określenia terminu zapłaty renty planistycznej w części dotyczącej również L. K., którego skarżąca jest jednym z następców prawnych. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "upzp", zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 upzp). W niniejszej sprawie Wójt Gminy Choczewo w pkt 1 decyzji z dnia 15 czerwca 2007r. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej sprzedażą, a w pkt 2 tej decyzji ustalił termin wniesienia opłaty – 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, wskazując jednocześnie numer rachunku bakowego Gminy. Tymczasem przepisy upzp nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej. Nie daje do tego podstaw również brzmienie art. 107 § 1 Kpa, określające obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 10 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 77/13; z 21 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 606/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że ustalenie w ww. decyzji terminu wniesienia opłaty planistycznej nastąpiło również w stosunku do L.K.bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Sąd pierwszej instancji uznał podnoszony w skardze zarzut dotyczący ustalenia terminu wniesienia opłaty planistycznej za niezasadny z tego powodu, że decyzja Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2007r., zarówno co do ustalenia opłaty planistycznej jak i wyznaczenia terminu jej uiszczenia zostały w całości w stosunku do skarżącej wyeliminowane z obrotu prawnego. Sądowi pierwszej instancji umknęło jednak, że skarżąca jest jednym z następców prawnych L.K.. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 15 czerwca 2007 r. nakładającej na L.K obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej i ustalającej termin wniesienia tej opłaty ingeruje więc bezpośrednio w sferę prawną skarżącej. Jak bowiem wynika z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (...). W aktach sprawy znajduje się notarialny Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia 15 marca 2011r.(Rep. A. Nr [...] akt adm.), z którego wynika, że spadek po L.K. dziedziczy na podstawie ustawy skarżąca jako żona oraz dzieci: A.K.i Al. M.. Oznacza to, że skarżąca jest obecnie jedną z osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty planistycznej ustalonej w decyzji z dnia 15 czerwca 2007r. W konsekwencji ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji również w części dotyczącej L. K.. Niedostrzeżenie tej okoliczności przez Kolegium świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Brak rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie stanowi zaś naruszenie art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem at. 57a. Nie jest natomiast zasadny zarzut nieuchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak udziału w postępowaniu dzieci L.K., dziedziczących po nim obok skarżącej, oraz bezpośrednio z nim związany zarzut nieustalenia kręgu spadkobierców L. K.. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 Kpa, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2009/15;, z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 284/15 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.200 Ppsa oraz art. 203 pkt 1 Ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do legitymacji H.K.j w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Choczewo z dnia 15 czerwca 2007r. również w zakresie dotyczącym określenia terminu zapłaty renty planistycznej przez L. K. i weźmie pod uwagę, że określenie terminu zapłaty renty planistycznej w stosunku do L. K. nie ma podstawy prawnej w świetle art.36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.