II OSK 284/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego oraz M. M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14 w sprawie ze skargi M. M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej M. M. S., 3. zasądza od M. M. S. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zwraca M. M. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez M. S. (dalej również jako "skarżąca") decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 950/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz dwupoziomową halą parkingową przy ul. R. w P. (działki nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...], arkusz 6, obręb W.) – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, adw. A. P, cofnęła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Odpis tej decyzji doręczono stronom, przy czym korespondencja adresowana do pełnomocnika J. S., adw. M. S., została doręczona w dniu [...] listopada 2013 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik poinformowała, że J. S. zmarł w dniu [...] listopada 2013 r., w związku z czym udzielone jej pełnomocnictwo wygasło, a ponadto zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania. Otrzymaną decyzję odesłała uznając, że została ona nieskutecznie doręczona. Organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował M. S. o swoim stanowisku co do braku podstaw do zawieszenia postępowania oraz doręczył jej powyższą decyzję jako spadkobierczyni J. S., prosząc o poinformowanie "ewentualnie innych potencjalnych spadkobierców". Pismem z dnia [...] marca 2014 r. M. S. działając w imieniu własnym wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu wskazała, że naruszono przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie mógł być on podstawą do umorzenia w sytuacji kiedy Spółka wycofała swój wniosek o pozwolenie na budowę oraz art. 105 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania na mocy tego przepisu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania, tylko cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co uczyniło to postępowanie "bezprzedmiotowym", a w rezultacie dało podstawę do umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. M. S., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję Wojewody w całości. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 150 § 1 i 2 k.p.a., a ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Według skarżącej cofnięcie przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę było równoznaczne z wystąpieniem przez nią z wnioskiem o umorzenie postępowania, co w tej sytuacji oznacza, że podstawę do umorzenia postępowania mógł stanowić jedynie art. 105 § 2 k.p.a., a nie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym, gdyż doprowadzi do sytuacji, w której Spółka, chcąc uchylić się od reżimu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., (tj. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 950/12), celowo cofnęła swój wniosek, aby po umorzeniu niniejszego postępowania ponownie złożyć nowy wniosek o wydanie nowego pozwolenia na budowę, dołączając do tego wniosku niezmieniony projekt budowlany. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w całości podtrzymuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu poparła również w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki - adw. A. P., wnosząc o jej oddalenie. Skarżącej zarzuciła przede wszystkim działanie zmierzające do przedłużenia postępowania. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w toku rozpoznawanej sprawy doszło do skutecznego cofnięcia przez Spółkę jej wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w dniu [...] maja 2011 r. Sąd uznał, że nie powinno budzić wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą, zgodnie bowiem z poglądem ugruntowanym w doktrynie uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał za słuszny pogląd, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji obowiązkiem organu było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd ten, w ocenie Sądu, upowszechnia się obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych i na poparcie tego przywołał m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. I OSK 394/11 oraz z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10, w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane w ich uzasadnieniach. Ponadto Sąd podkreślił, że interpretacja art. 105 § 1 i 2 k.p.a. znajduje dodatkowe oparcie w analizie unormowania zawartego w art. 61 § 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Sąd uznał za nieracjonalne kontynuowanie "z urzędu" postępowania, wymagającego dla swego bytu wniosku strony, w sytuacji kiedy strona taki wniosek cofnęła. W rezultacie mogłoby dojść do sytuacji, w której po przeprowadzeniu czasochłonnego postępowania inwestor uzyskałby pozwolenie zupełnie mu zbędne i jeszcze został obciążony kosztami z tytułu jego wydania. Sąd stanął na stanowisku, że w procesie wykładni prawa należy brać pod uwagę również konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich będzie prowadzić interpretacja danego przepisu i wybrać taką spośród możliwych, która prowadzić będzie do konsekwencji najbardziej korzystnych (tzw. argument konsekwencji). Powyższe rozważania Sądu doprowadziły do tezy, że cofnięcie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; w takim przypadku art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Pomimo uznania zarzutów skargi za bezzasadne Sąd z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym nie brali udziału bez własnej winy niektórzy spadkobiercy J. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W opinii Sądu, nie budzi wątpliwości, że J. S. był stroną postępowania w którym brał czynny udział, reprezentowany przez pełnomocnika, adw. M. S. Pełnomocnik poinformowała organ o śmierci mocodawcy, która nastąpiła w dniu [...] listopada 2013 r., jednocześnie odsyłając doręczoną decyzję i argumentując, że pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy. W ocenie Sądu I instancji, należało w tym przypadku zastosować art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie kręgu spadkobierców J. S. oraz wezwanie ich do udziału w postępowaniu było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Taka konieczność wynika z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który mówi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony bądź jednej ze stron jedynie wyjątkowo: jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Obowiązek ustalenia wyczerpującego kręgu spadkobierców po zmarłym nie został w ocenie Sądu należycie wypełniony przez organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu. Z treści aktu dziedziczenia z 14 stycznia 2014 r., którego kopię nadesłał pełnomocnik Spółki wynika, że spadkobiercami po J. S. – a zarazem współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości – są, oprócz M. S., także M. S. oraz S. S. Te dwie ostatnie osoby nie zostały powiadomione przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu. Błędu tego nie naprawił również organ odwoławczy, w wyniku czego tych dwoje spadkobierców nie wzięło bez własnej winy udziału w postępowaniu. Taka sytuacja daje podstawę do wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nie można jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy dla zastosowania przepisów o wznowieniu konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania czy zarzutu. Możliwość zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia bądź braku wadliwości działania organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu, a także oceny "korzyści" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej. Organ odwoławczy w ocenie Sądu procesował świadomie bez ustalenia wszystkich spadkobierców J. S., a pomimo to wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, co z perspektywy spadkobierców zmarłego, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją, należy ocenić jako niekorzystne. Powyższe rozważania doprowadziły do uchylenia decyzji organu II instancji, ponieważ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym J. S. brał udział, a w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Wielkopolski, zarzucając naruszenie: - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenie dalszego postępowania dowodowo –wyjaśniającego celem ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na wniosek (w indywidualnej sprawie) w sytuacji, gdy wniosek został wycofany i postępowania stało się bezprzedmiotowe; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nakazanie podjęcia dalszych czynności w sprawie, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencje do dalszego procesowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że w sprawie podlegającej obligatoryjnemu umorzeniu należy ustalić nowy krąg stron postępowania, czym bezpodstawnie wyłączono stosowanie w sprawie art. 147 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14 wniosła również M. M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga ta została cofnięta przed rozprawą, pismem z dnia [...] września 2016 r. Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne złożyła Spółka A., reprezentowana przez adw. A. P., wnosząc o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego oraz o oddalenie w całości skargi kasacyjnej M. S. Pismem z dnia [...] września 2016 r. M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, cofnęła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Wielkopolskiego zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenie dalszego postępowania celem ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na wniosek w sytuacji, gdy wniosek ten został wycofany i postępowania stało się bezprzedmiotowe, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez nakazanie podjęcia dalszych czynności w sprawie, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencje do dalszego procesowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że w sprawie podlegającej obligatoryjnemu umorzeniu należy ustalić nowy krąg stron postępowania, czym bezpodstawnie wyłączono stosowanie w sprawie art. 147 k.p.a. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cofnięcie zatem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę sprawia, że postępowanie w sprawie wszczętej tym wnioskiem staje się bezprzedmiotowe i – jak słusznie podkreślił Sąd I instancji – prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Pomimo powyższego prawidłowego stanowiska Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wywodząc, że w sprawie tej doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), bowiem w postępowaniu odwoławczym nie brali udziału bez własnej winy niektórzy spadkobiercy J. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest błędne. Nie bierze bowiem pod uwagę, że w myśl art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 362/11 (LEX nr 1219140), tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony. Nie może tego też czynić ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny z urzędu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego zarzuty mają uzasadnione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. Wobec cofnięcia skargi kasacyjnej przez M. S. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że cofnięcie to jest skuteczne i dopuszczalne – na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i w zw. z art. 193 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 i 4 sentencji wyroku.