II OSK 362/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 25/10 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od W.S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 05 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 25/10, uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na W.S. obowiązek zlecenia opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, powstałe w efekcie wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w Z. przy ul. [...] w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w Z. został zrealizowany z odstępstwem od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1983 r. W szczególności inwestorzy dopuścili się zmiany usytuowania budynku oraz dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu typowego WB-3251. Zdaniem organu z uwagi na fakt, że zakres wykonanych zmian mieścił się w katalogu robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, konieczne było podjęcie postępowania naprawczego. Na skutek odwołania S. i W. S., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. i zobowiązał inwestora – W.S. do sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w terminie do 15 maja 2010 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...] w Z., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opracowanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że ustalenia faktyczne i prawne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługują na akceptację. Niezbędne było jednakże zreformowanie sentencji decyzji z uwagi na mało precyzyjnie sformułowaną treść obowiązku oraz zakreślenie nowego terminu jego wykonania. Wskazano również na błędnie wskazany adres strony zobowiązanej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 05 listopada 2010 r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż na etapie przesłania stronom postępowania sądowoadministracyjnego wniesionej do sądu skargi ustalono, iż jeden z uczestników postępowania – T.S. nie żyje. Z nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. skróconego odpisu aktu zgonu nr [...] wynika, że zmarł on 10 marca 1988 r. Odnosząc powyższy fakt do dat wydania decyzji pierwszej instancji, co miało miejsce [...] września 2009 r. oraz decyzji drugiej instancji z [...] listopada 2009 r. Sąd uznał, iż postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej. Równocześnie Sąd wskazał, że powstała sytuacja nie zaistniała z przyczyn leżących po stronie organów prowadzących sprawę, gdyż na etapie postępowania administracyjnego odbiór korespondencji, kierowanej do M. i T. S., od organu pierwszej instancji w dniu 10 września 2009 r. potwierdziła M.S., a odbiór decyzji drugoinstancyjnej w dniu 16 listopada 2009 r. również potwierdziła M.S. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż z nadesłanego przez Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny postanowienia z dnia [...] czerwca 1992 r. sygn. akt Ns [...], wynika, że spadkobiercami po zmarłym T.S. są wdowa M.S. oraz synowie R.S. i M.S. Równocześnie z akt administracyjnych, a w szczególności z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, iż T.S. był stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Stosownie do art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wykazano postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej, a jej następcy prawni bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu organy dopuściły się więc naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż następcy prawni T.S. nie brali w nim udziału. Następnie Sąd I instancji podniósł, iż stwierdzone uchybienia stanowią określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę wznowienia postępowania, co z kolei stanowiło podstawę do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślił Sąd, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny zapewnić udział w postępowaniu spadkobiercom T.S. Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wniósł Wojewódzki Podkarpacki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr poz. 270) poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były dotknięte wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ wskazał, iż w świetle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż w przypadku uznania przez sąd administracyjny, iż w postępowaniu winny brać udział jeszcze inne podmioty, nie uprawnia to Sądu I instancji do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może nastąpić wyłącznie na wniosek, co wskazuje, iż w powyższym przypadku ustawodawca odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Stąd brak jest podstaw do automatycznego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony nie biorącej udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w przypadku uznania przez sąd, iż w sprawie nie brały udziały strony postępowania winien znaleźć zastosowanie art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umożliwiający zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, iż brak oceny prawnej oraz wskazań do dalszego postępowania uniemożliwia organowi ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej pod względem merytorycznym. Zdaniem organu odstąpienie od merytorycznej oceny skargi w powołaniu na stwierdzone niezapewnienie udziału w postępowaniu następców prawnych T.S. nie znajduje aprobaty i stanowi działanie służące odwleczeniu załatwienia sprawy, co z kolei stanowi naruszenie zasad ekonomii procesowej. W.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powyższej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są trafne. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną zasadnie wywiódł, posiłkując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, poz. 23, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi. Mieć bowiem należy na względzie, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ściśle wiąże się z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 05 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 09 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10), skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż stanowisko powyższe spotkało się z aprobatą doktryny, gdzie wskazuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych, przy uwzględnieniu, iż wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.). Konsekwentnie nie może zatem dojść do uchylenia decyzji z powodu stwierdzenia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli nie ma pewności, co do tego, że dysponent prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej chce z niego korzystać (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, Nr 4, s. 67). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, iż istotnie z uwagi na śmierć jednego z uczestników postępowania – T.S., postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby zmarłej. Okoliczność powyższa oraz fakt, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 1992 r. sygn. akt Ns [...], ustalono spadkobierców po zmarłym, nie stanowiło jednak wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że tylko i wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w tym również sąd administracyjny, nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Powzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie informacji o następcach prawnych T.S. winno skutkować, w oparciu o art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiadomieniem ich o toczącym się postępowaniu. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż zgodnie z powyższym przepisem rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Skoro ustawodawca zezwolił na odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osób, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, to tym bardziej dopełnienie powyższego obowiązku spoczywa na sądzie administracyjnym jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podjął wskazane czynności. Spadkobiercy T.S. zostali powiadomieni o terminie rozprawy z dnia 5 listopada 2010r. Synowie R. i M.S. nie złożyli żadnego oświadczenia. M.S. w piśmie z dnia 24 maja 2010r. oświadczyła że pomiędzy nią, a inwestorem nie ma żadnych nieporozumień, wyraziła zgodę na budowę domu tak blisko granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni T.S. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spadkobiercy T.S. nie zakwestionowali legalności zaskarżonej decyzji, nie żądali jej uchylenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że przepis ten określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Stosownie do jego treści, powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazuje, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie bowiem słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd wbrew swemu obowiązkowi nie dokonał wyczerpującej oceny decyzji organów obu instancji, nie zawarł wskazań co dalszego postępowania. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia zaistnienia spełnienia przesłanek z art. 145§1pkt.1lit.b)ppsa w sytuacji gdy wskazywana wadliwość nie miała miejsca. Uchylił decyzje mimo braku wskazywanych podstaw. Oznacza to, iż wbrew postanowieniom art. 141§1 ppsa uzasadnienie wyroku nie zawiera koniecznych elementów. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powyższej ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Jurkiewicz /-/ P. Miładowski