IV SA/Po 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej M. M. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 04 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 950/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka" lub "Inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków[...] – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Pismem ("wnioskiem") z 16 września 2013 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, adwokat A. M-P., cofnęła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony w dniu 26 maja 2011 r. Jednocześnie wniosła o zwrot dokumentacji dołączonej do wniosku. Decyzją z [...] października 2013 r. (nr sprawy: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę zespołu budynków [...] prowadzone na wniosek Spółki z 26 maja 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji, zwięźle zrelacjonowawszy dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, że w związku z cofnięciem przez Spółkę, pismem z 16 września 2013 r., wniosku o pozwolenie na budowę postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Odpisy ww. decyzji Prezydenta Miasta zostały przesłane stronom, przy czym korespondencja adresowana do pełnomocnika J. S., adwokat M. S., została doręczona w dniu 22 listopada 2013 r. (k. 732 akt adm. I inst.). Pismem z 25 listopada 2013 r. pełnomocnik poinformowała, że J. S. zmarł w dniu 20 listopada 2013 r., w związku z czym udzielone jej pełnomocnictwo wygasło. W konsekwencji uznała, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona stronie, i decyzję odesłała. Nadto oceniła, że zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Do pisma załączyła odpis skrócony aktu zgonu J. S. Pismem z 27 stycznia 2014 r. organ I instancji poinformował M. S. o swoim stanowisku co do braku podstaw do zawieszenia postępowania oraz doręczył jej, jako spadkobierczyni J. S., ww. decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, prosząc jednocześnie o poinformowanie "ewentualnie innych potencjalnych spadkobierców" (k. 744 akt adm. I inst.). Decyzja została doręczona adresatce w dniu 20 lutego 2014 r. Pismem datowanym na 01 marca 2014 r. M. S. (dalej jako: "Skarżąca"), działając w imieniu własnym, wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, zaskarżając tę decyzję w całości. Z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 105 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez umorzenie przez organ I instancji postępowania w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a., pomimo że przepis ten nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy Spółka wycofała swój wniosek o pozwolenie na budowę oraz poprzez umorzenie postępowania, pomimo że nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a. będące warunkiem umorzenia postępowania w sytuacji cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę – Skarżąca wniosła o (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, że odmawia się Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o (2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt: [...] na okoliczność: że już wcześniej, w 2010 r., na wniosek Spółki toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę analogicznej inwestycji; że strona postępowania, J. S., wniósł zastrzeżenia w tej sprawie, z których wynikało, iż wzniesienie zespołu budynków doprowadziłoby do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), gdyż Spółka w projekcie przedłożonym w ww. postępowaniu nie przedstawiła konkretnych rozwiązań, które zabezpieczyłyby nieruchomość przy ul. Różanej 17 przed napływem wody z nieruchomości Spółki na skutek wykonania przez Spółkę głębokich ścian szczelinowych i które to rozwiązania zabezpieczyłyby przed spiętrzaniem się tej wody na nieruchomości przy ul. [...]; oraz że po złożeniu tych zastrzeżeń Spółka cofnęła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co doprowadziło do umorzenia ww. postępowania decyzją z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji, w ogóle nie wziął pod uwagę przepisu art. 105 § 2 k.p.a., który dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli łącznie istnieć będą następujące przesłanki: a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Podkreśliła, że wobec wycofania przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę organ winien był zbadać, czy wszystkie te przesłanki występują, a przede wszystkim zwrócić się do stron postępowania o zajęcie wyraźnego stanowiska odnośnie do tego, czy sprzeciwiają się umorzeniu postępowania – czego błędnie nie uczynił. w tym kontekście Skarżąca oświadczyła, że sprzeciwia się umorzeniu postępowania, i że w związku z tym oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wnioskami odwołania. Podkreśliła, że Spółka już raz cofnęła wniosek co do analogicznej inwestycji w tej samej lokalizacji, oraz że niniejsze postępowanie toczy się wskutek ponownego złożenia wniosku przez Spółkę, z tylko nieznacznie zmodyfikowanym projektem budowlanym, który nadal nie zawiera rozwiązań projektowych, technicznych i budowlanych, które zabezpieczyłyby sąsiednią nieruchomość przed napływem wody z nieruchomości Spółki. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w opisanym na wstępie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 950/12 – na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Oceniła, że uchylenie się od reżimu przywołanego przepisu jest prawdopodobną intencją ponownego cofnięcia wniosku przez Spółkę. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Skarżąca nie uwzględniła faktu, iż Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania, lecz cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W rezultacie decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta nie na wniosek Inwestora, lecz z urzędu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania powstałą w wyniku cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewoda podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony. Jego cofnięcie powoduje więc "bezprzedmiotowość sprawy", a w konsekwencji – obligatoryjne umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. S. (tym razem przedstawiająca się jako: "M. M. S.") zaskarżyła decyzję Wojewody w całości, domagając się: (1) uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz (2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto (3) przeprowadzenia, zawnioskowanego już w odwołaniu, dowodu z akt sprawy o sygn. akt [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: (i) art. 105 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a., pomimo że przepis ten nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy Spółka wycofała swój wniosek o pozwolenie na budowę, oraz poprzez umorzenie postępowania, pomimo że nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a., będące warunkiem umorzenia postępowania w sytuacji cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę, a w szczególności w sytuacji, gdy Skarżąca zgłosiła sprzeciw odnośnie umorzenia tego postępowania, jak również w sytuacji, gdy umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym; (ii) art. 105 § 2 k.p.a., poprzez nie zwrócenie się do wszystkich stron niniejszego postępowania o zajęcie wyraźnego stanowiska odnośnie do tego, czy nie sprzeciwiają się one umorzeniu postępowania; (iii) art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym m.in. nie przeprowadzenie dowodu zawnioskowanego w odwołaniu. Skarżąca – powołując się na cytowane przez siebie wypowiedzi doktryny i orzecznictwa – stwierdziła, że cofnięcie przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę było równoznaczne z wystąpieniem przez nią z wnioskiem o umorzenie postępowania, co w tej sytuacji oznacza, że podstawę do umorzenia postępowania mógł stanowić jedynie art. 105 § 2 k.p.a. (o ile wystąpiłyby wszystkie przesłanki w tym przepisie wymienione), a nie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że decyzje obu instancji naruszają jej interes prawny, gdyż decyzjami tymi umorzono postępowanie, pomimo że nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a., będące, zdaniem Skarżącej, warunkiem umorzenia postępowania w sytuacji cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę, a w szczególności w sytuacji, gdy Skarżąca zgłosiła sprzeciw odnośnie do umorzenia tego postępowania, jak również w sytuacji, gdy organ I instancji nie zwrócił się do wszystkich stron o zajęcie wyraźnego stanowiska, czy nie sprzeciwiają się one umorzeniu postępowania. W ocenie Skarżącej umorzenie postępowania jest również sprzeczne z interesem społecznym, gdyż doprowadzi do takiej sytuacji, w której Spółka, chcąc uchylić się od reżimu art. 153 p.p.s.a. (tj. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 950/12), celowo cofnęła swój wniosek, aby po umorzeniu niniejszego postępowania ponownie złożyć nowy wniosek o wydanie nowego pozwolenia na budowę dołączając do tego wniosku niezmieniony projekt budowlany, co już miało miejsce w przeszłości. Ponadto Skarżąca obszernie powtórzyła argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w całości podtrzymuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że nie zajmuje stanowiska w odniesieniu do zarzutów zapisanych w skardze, pozostających poza zakresem orzekania zaskarżoną decyzją. Pismem procesowym z 28 lipca 2014 r. (zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę") pełnomocnik Spółki, adwokat A. M-P., wniosła o oddalenie skargi, w pełni aprobując zapatrywania prawne wyrażone przez Wojewodę. Wskazała, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, a zatem oczywistym jest, że cofnięcie wniosku musi powodować bezprzedmiotowość postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie. Skoro inwestor nie jest już zainteresowany, w ramach toczącego się postępowania, uzyskaniem pozwolenia na budowę, to postępowanie administracyjne nie doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej żadnego z uczestników postępowania i nie ma powodu do dalszego jego prowadzenia. Całkowicie niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew woli inwestora. W piśmie procesowym z 04 sierpnia 2014 r. (k. 145-162) pełnomocnik Spółki poinformowała, że Skarżąca w toku postępowania administracyjnego występowała jako pełnomocnik J. S., który zmarł w dniu 20 listopada 2013 r. Do akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości [...] złożono poświadczenie dziedziczenia z [...] stycznia 2014 r. po zmarłym, po którym dziedziczą, poza skarżącą M. M. S., także: M. J. S. oraz S. J. S. Ponadto pełnomocnik Spółki zarzuciła Skarżącej celowe działalnie zmierzające do przedłużenia postępowania. Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Skarżąca oraz pełnomocnik Spółki podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Skarżąca ponadto wyjaśniła, że na co dzień posługuje się dwojgiem imion: "M. M.", natomiast w pracy zawodowej adwokata – jednym: "M.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w toku rozpoznawanej sprawy doszło do skutecznego cofnięcia przez Spółkę – pismem z [...] września 2013 r. – jej wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego w dniu [...] maja 2011 r. Dopuszczalność cofnięcia takiego wniosku nie powinna w niniejszej sprawie budzić wątpliwości, skoro w postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą – przyjmuje się mianowicie, że uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 55) – a zarazem żaden przepis szczególny wyraźnie nie wyłącza ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o pozwolenie na budowę. Organy trafnie też uznały, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji – obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w tym przypadku przepis art. 105 § 2 k.p.a., wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, nie znajduje zastosowania. Przepis ten nie dotyczy bowiem postępowań, które – tak jak postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 206; por. też art. 32 ust. 4 pkt 1 i 1a ab initio pr.bud.) – mogą zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony. W ich przypadku cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie sprawia, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., i jego kontynuowanie przez organ nie jest już możliwe, lecz konieczne staje się umorzenie postępowania. Należy podkreślić, że taki pogląd upowszechnia się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z 09 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10 (CBOSA), w którym to wyroku skład orzekający NSA podzielił te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). NSA wskazał przy tym również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W tym kontekście przywołał aprobująco wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 586/10 (CBOSA), w którym WSA stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, Casus 2008, nr 1, s. 38). Analogiczne stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach NSA: z 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10 (CBOSA); z 04 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10 (CBOSA); z 26 września 2001 r., V SA 381/01 (LEX nr 78917); a także w wyrokach WSA: z 08 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 151/12 (CBOSA); z 04 listopada 2009 r., IV SA/Po 478/09 (CBOSA); z 25 września 2008 r., II SA/Ke 187/08 (CBOSA). Sąd w niniejszym składzie przytoczone wyżej wypowiedzi judykatury i doktryny w pełni podziela. Godzi się zauważyć, że akceptowana tu interpretacja art. 105 § 1 i 2 k.p.a. znajduje dodatkowe oparcie w analizie unormowania zawartego w art. 61 § 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Skoro, jak wynika z przywołanego przepisu, w omawianej kategorii spraw, wszczynanych wyłącznie na żądanie strony, brak zgody tej strony na kontynuowanie postępowania wszczętego przez organ bez wymaganego wniosku skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania, to nie sposób przyjmować, że w podobnej sytuacji – kiedy to strona wyraźnie manifestuje swój brak zgody na kontynuowanie postępowania poprzez wycofanie swego wniosku – skutek braku zgody mógłby być inny. Trudno byłoby doszukać się w tym przypadku racjonalnego uzasadnienia dla takiej interpretacji. Przeciwnie, przyjęcie tezy o możliwości kontynuowania "z urzędu" postępowania wymagającego dla swego bytu wniosku strony (tu: postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), pomimo cofnięcia przez stronę (tu: inwestora) takiego wniosku (tu: o udzielenie pozwolenia na budowę), raziłoby swą nieracjonalnością. Ujawnia się ona szczególnie jaskrawo przy rozważaniu przypadku – wcale nie teoretycznego – gdy w wyniku postępowania kontynuowanego pomimo cofnięcia wniosku przez inwestora, wobec niespełnienia się którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 105 § 2 k.p.a. (np. wobec sprzeciwu jednej ze stron co do umorzenia tego postępowania), organ doszedłby do przekonania o braku przeszkód do wydania pozwolenia na budowę. Wówczas, zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud., byłby zobligowany udzielić pozwolenia inwestorowi, choć ten z ubiegania się o nie wcześniej już zrezygnował (skoro cofnął wniosek). W rezultacie inwestor, po przeprowadzeniu przez organ architektoniczno-budowlany całego postępowania administracyjnego, zwykle wysoce czaso- i kosztochłonnego, uzyskałby "z urzędu" pozwolenie jemu (inwestorowi) zbędne, w dodatku wraz z obowiązkiem poniesienia opłaty z tytułu wydania tegoż. W ocenie Sądu takich konsekwencji odrzucanego tu poglądu – a w rezultacie: i samego poglądu o stosowaniu art. 105 § 2 k.p.a. zamiast jego § 1 w razie cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę – nie sposób zaakceptować (argumentum ad absurdum). W tym miejscu należy podkreślić, że, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, w procesie wykładni prawa należy brać pod uwagę również konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich prowadzić będzie określona interpretacja danego przepisu, i wybrać taką spośród możliwych interpretacji, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych (tzw. argument z konsekwencji, zaliczany do reguł wykładni funkcjonalnej). W szczególności należy odrzucić taką interpretację przepisu, która – tak jak w analizowanym wyżej przypadku – prowadziłaby do konsekwencji absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 169–170). Wszystko to prowadzi do wniosku, że cofnięcie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; w takim przypadku art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów obu instancji okazały się więc w rozpoznawanej sprawie prawidłowe, a zarzuty skargi – niezasadne. W szczególności na przeszkodzie umorzeniu postępowania w tej sprawie nie mogła bowiem stanąć, wyrażana przez Skarżącą, obawa, że wyłącznym motywem cofnięcia przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę była chęć uniknięcia skutków związania, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 950/12. Jak to już bowiem wyżej wskazano, konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z cofnięciem wniosku inicjującego postępowanie ma charakter obiektywny, co oznacza, że bez znaczenia pozostają w tym przypadku przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Jedynie ubocznie należy więc zauważyć, że, wbrew obawom wyrażanym w skardze, przywołany wyżej prawomocny wyrok WSA w Poznaniu nie będzie pozbawiony prawnej relewancji w postępowaniu wszczętym na skutek ewentualnego ponowienia przez Spółkę wniosku o realizację, w przedmiotowej lokalizacji, inwestycji o analogicznych parametrach. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten normuje tzw. prawomocność materialną orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że również inne sądy, niż sąd meriti, i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikająca z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 4 i 5 do art. 170). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 19.12.2012 r., I FSK 62/12; CBOSA). Mamy więc w tym przypadku do czynienia z sytuacją określaną w procesualistyce mianem prekluzji faktów (prekluzji twierdzeń o okolicznościach faktycznych), która wyklucza dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (zob. P. Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 23 do art. 365–366). Analiza orzecznictwa sądowego na tle cytowanego art. 170 p.p.s.a. dostarcza przykładów, iż cofnięcie przez inwestora poprzedniego wniosku i wystąpienie z wnioskiem formalnie nowym, ale dotyczącym analogicznego przedmiotu (przedsięwzięcia), nie stanowi skutecznej metody uniknięcia przez wnioskodawcę skutków związania wcześniejszym, niekorzystnym dla siebie wyrokiem (zob. np. stan faktyczny i argumentację prawną przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA z 07.03.2013 r., II SA/Po 830/12, CBOSA; w kwestii "prekluzji faktów" por. też m.in. wyroki WSA: z 21.11.2013 r., IV SA/Po 927/13 oraz z 28.11.2013 r., IV SA/Po 889/13 – CBOSA). Wracając do głównego nurtu rozważań należy stwierdzić, że pomimo, iż zarzuty skargi okazały się bezzasadne, to zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Sąd bowiem z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), a polegające na tym, że w postępowaniu odwoławczym bez własnej winy nie brali udziału niektórzy spadkobiercy J. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy nie budzi wątpliwości, że [...] był stroną przedmiotowego postępowania i brał w nim czynny udział, zastępowany przez pełnomocnika, adw. [...]. Jest też poza sporem, że [...] zmarł w dniu 20 listopada 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (decyzja Prezydent Miasta z [...] października 2013 r.), ale przed dojściem przesyłki z tą decyzją do jego pełnomocnika (co nastąpiło w dniu 22 listopada 2013 r. – k. 732 akt adm. I inst.). Pełnomocnik powiadomił organ I instancji o śmierci swego mocodawcy pismem z 25 listopada 2013 r., przy którym jednocześnie odesłał otrzymaną decyzję, argumentując, że jego pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy (k. 737–738 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu w takim przypadku znajdował zastosowanie przepis art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (tu: spadkobiercy). Ustalenie kręgu spadkobierców [...] oraz wezwanie ich do udziału w postępowaniu było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Wynika to już z faktu, iż jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania – tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) – i zapewnienie wszystkim tym podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Konieczność podjęcia przez organ starań w celu ustalenia spadkobierców zmarłej strony dodatkowo potwierdza treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron jedynie wyjątkowo: jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W świetle cytowanego przepisu organ, przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania, winien w szczególności zbadać, czy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest w danym przypadku możliwe, czy nie. Dopiero w razie stwierdzenia niemożności wezwania spadkobierców, organ jest władny postępowanie zawiesić – o ile oczywiście wcześniej ustali, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (a więc sprawa nie dotyczy spadków nieobjętych), a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Od razu należy zaznaczyć, że w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. chodzi tylko o te przypadki bezprzedmiotowości postępowania, które są bezpośrednim następstwem śmierci strony, a więc w praktyce o sytuacje, gdy sprawa dotyczy praw osobistych (niedziedzicznych) zmarłego, gdyż tylko wówczas spadkobiercy nie będą mieli interesu prawnego w braniu udziału w postępowaniu (sprawa w żadnej mierze nie będzie dotyczyć ich praw ani obowiązków), a w konsekwencji bezpodstawne i niecelowe byłoby ich poszukiwanie i wzywanie do udziału w umarzanym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż umorzenie postępowania orzeczone przez organ I instancji nie było następstwem śmierci strony ([...]), lecz wycofania wniosku przez Inwestora. Zatem obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności, ustalenie wyczerpującego kręgu spadkobierców po Zmarłym oraz zapewnienie im udziału w postępowaniu. Obowiązek ten nie został przez organ I instancji wypełniony. Co więcej, organ kwestię powiadomienia spadkobierców niejako "scedował" na Skarżącą, skoro w piśmie Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2014 r. adresowanym do M. S. czytamy, że organ doręcza jej swą decyzję z 29 października 2013 r. "jako spadkobierczyni Pana J. S. z prośbą o poinformowanie ewentualnych innych potencjalnych spadkobierców" (k. 744 akt adm. I inst.). Z treści aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2014 r., którego kopię (niepoświadczoną za zgodność z oryginałem) nadesłał pełnomocnik Spółki (k. 157–160 akt sądowych), wynika, że spadkobiercami po J. S. – a zarazem współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości (odpis KW nr [...]; k. 147–156 akt sądowych) – są, oprócz M. (M.) S., także: M. J. S. oraz S. J. S. Te dwie ostatnie osoby nie zostały przez organ I instancji zawiadomione o toczącym się postępowania, ani nie doręczono im decyzji Prezydenta Miasta. Uchybień tych nie naprawił organ II instancji, w rezultacie czego tych dwoje spadkobierców, bez swej winy, nie wzięło udziału w postępowaniu odwoławczym – co stanowi naruszenie prawa otwierające drogę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), które w postępowaniu sądowadministracyjnym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W tym miejscu należy podkreślić, że w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (tak m.in. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 664; tak też m.in. wyrok SN z dnia 04.12.2000 r., III RN 200/01, OSNP 2003/24/582; wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 151/09, CBOSA.; wyrok NSA z 08.01.2010, I OSK 442/09, CBOSA; wyrok WSA z 15.06.2011 r., II SA/Kr 106/11, CBOSA). Prezentowany jest również pogląd odmienny, przyznający tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339 i tam przywołane orzecznictwo). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dają dostatecznych podstaw do sformułowania jednej, uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania tych przepisów przez sąd administracyjny w konkretnym przypadku konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania lub zarzutu. Mając na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 338), to możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej. W świetle powyższego, mając na względzie w szczególności fakt, że w toku całego postępowania Wojewoda musiał mieć świadomość, iż proceduje bez ustalenia wszystkich spadkobierców J. S., oraz że rozstrzygnięcie tego organu, utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, z perspektywy spadkobierców Zmarłego, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją, może być oceniane jako dla nich niekorzystne – czego dowodzi choćby stanowisko procesowe Skarżącej, należącej też do grona tych spadkobierców – Sąd uznał, że ziściły się w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że sankcjonowane tymi przepisami naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Reasumując, nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania polegający na przeprowadzeniu postępowania odwoławczego bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej: art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 § 2 pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W niniejszej sprawie brak było natomiast podstaw do uchylenia także decyzji organu I instancji, skoro w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym brał udział [...] – który zmarł już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta – a w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wymiarze, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez Skarżącą w skardze – abstrahując nawet od formalnej wadliwości sposobu jego sformułowania (sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z "akt sprawy", a jedynie z poszczególnych, konkretnie wskazanych dokumentów pochodzących z tych akt) – Sąd stwierdza, że dowód ten dotyczył okoliczności, których wyjaśnienie nie było istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie został spełniony podstawowy warunek dopuszczenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, jakim jest konieczność "wyjaśnienia istotnych wątpliwości" (art. 106 § 3 p.p.s.a.) W nawiązaniu do sugestii wynikających z pisma procesowego pełnomocnika Inwestora z 04 sierpnia 2014 r., o potrzebie powiadomienia pominiętych przez organ spadkobierców [...] o toczącym się postępowaniu sądowadministracyjnym z uwagi na ryzyko nieważności tego postępowania, Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Na tle cytowanych przepisów za w pełni trafne należy uznać uwagi sformułowane w wyroku NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 501/10 (CBOSA), że osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w tym postępowaniu nie brały udziału. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Sąd nie miał obowiązku powiadamiać pominiętych przez organ spadkobierców [...] o niniejszym postępowaniu sądowadministracyjnym, a ich niepowiadomienie pozostaje bez wpływu na ważność tego postępowania. Tym bardziej, że zapadły w niniejszej sprawie wyrok zmierza wprost w kierunku ochrony prawa tych osób do udziału w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, a przede wszystkim ustali, na podstawie wiarygodnych dokumentów, pełny krąg spadkobierców [...] i umożliwi im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Sąd zaznacza, że na tym etapie postępowania ewentualne doręczenie (przesłanie) dotychczas pominiętym spadkobiercom odpisu decyzji organu I instancji może mieć już tylko charakter wyłącznie informacyjny, tj. nie kreuje prawa do wniesienia odwołania.