I SA/Wa 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Uzdrowiska [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Burmistrza K. i "Uzdrowiska [...]" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...], stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r., nr [...], dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K. – w części odnoszącej się do działki nr [...], położonej w K. – wydana została z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), art. 232-243 Kodeksu cywilnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 1997 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą KW Nr [...] oraz odpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z ustaleń organu wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił Burmistrz K., wskazując na decyzję komunalizacyjną oraz brak prawa zarządu. Minister Infrastruktury, rozpoznając przedmiotowy wniosek, decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2008 r. wystąpili Burmistrz K. i "Uzdrowisko [...]" S.A. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1–2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach, przy czym stosowną decyzję w tym zakresie wydawał wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Natomiast zgodnie z art. 19 kpa, organ administracji winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Minister infrastruktury stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że działka nr [...], objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] października 1997 r., stała się własnością Gminy [...] K. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z urzędu w trybie nadzoru, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzje te są ostateczne i pozostają w obiegu prawnym. Z ustaleń organu wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. wydanej w sprawie komunalizacji nieruchomości wystąpiło Uzdrowisko [...] S.A., a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W związku z tym, iż wymieniona działka nr [...], zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. (Gmina nabyła prawo własności tej działki z dniem 27 maja 1990 r.), jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, stanowiła własność Gminy [...] K., zatem – w ocenie Ministra Infrastruktury – organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] października 1997 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednak, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] października 1997 r. stała się ostateczna w dniu [...] października 1997 r. Zatem upłynął okres 10 lat, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, co oznacza, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Minister Infrastruktury ponadto wskazał, że kwestia prawa zarządu działką nr [...] przez jednostkę uwłaszczeniową została szczegółowo wyjaśniona w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. Prawo zarządu ustalono bowiem na podstawie odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], w której ujawniona była także działka [...], a w dziale II tej księgi istniał wpis: właściciel – Skarb Państwa w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K. Zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. nie zawiera wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził również, iż nie jest zasadne zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w związku ze złożeniem wniosku o wzruszenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., bowiem kwestia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej była już rozpatrywana w trybie nadzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ,nr [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności. Nadto w ocenie organu zamiar, bądź też samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wszczyna postępowania w trybie nadzoru. Minister Infrastruktury wskazał, że na skutek wniosku Uzdrowiska [...] S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. wydanej w sprawie komunalizacji nieruchomości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło "Uzdrowisko [...]" S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 76 § 1, 97 § 1 pkt 4, 101 § 1 i 3 kpa oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. odnosiło się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K. – działki nr [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, że wymieniona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie Minister Infrastruktury ustalił, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji i konieczne jest ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. Decyzja uwłaszczeniowa stała się bowiem ostateczna w dniu [...] października 1997 r. Zatem upłynął okres 10 lat, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, co oznacza, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena zgodności z prawem przedstawionego stanowiska Ministra Infrastruktury. Oznacza to, że poza zakresem oceny Sądu pozostawały zarzuty dotyczące decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. i stanowisko skarżącej wskazujące na zasadność i możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa i niezastnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej pozostawało w kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wymieniony organ rozstrzygnął to zagadnienie w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wskazując na wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko skarżącej jedynie w tym zakresie, iż fakt prowadzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej mógł mieć znaczenie dla postępowania nadzorczego odnoszącego się do decyzji uwłaszczeniowej, gdyż jego wynik miał wpływ na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacji prowadziłoby bowiem ostatecznie do ustalenia innego organu właściwego do wydania decyzji uwłaszczeniowej, co skutkowałoby wyeliminowaniem przesłanki ustalenia niezgodności tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Opisana zależność prowadzi do wniosku, że wynik postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji byłby zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla postępowania nadzorczego pozostającego w zakresie właściwości Ministra Infrastruktury, gdyby zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przed zakończeniem postępowania wszczętego na skutek żądania Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jednak przed wszczęciem postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji uwłaszczeniowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] listopada 2007 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji nie istniało jakiekolwiek zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia i uzasadniające zawieszenie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r., VI SA/Wa 442/06, niepubl.) Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4, 101 § 1 i art. 101 § 3 kpa nie był zasadny. Organ rozstrzygając sprawę nie uchybił przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania, w szczególności wymienionym w skardze. Minister Infrastruktury w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcie sprawy oraz nie naruszył ogólnych zasad postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalając, iż doszło do wydania decyzji z naruszeniem tego przepisu w zakresie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, Sąd ponownie wyjaśnia, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją miało na celu ustalenie czy doszło do uchybienia przepisom prawa, na podstawie których wydano decyzję uwłaszczeniową. Zatem nie było możliwe naruszenie w tym postępowaniu przepisu art. 5 wymienionej ustawy, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji uwłaszczeniowej, lecz decyzji komunalizacyjnej podlegającej ocenie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podsumowując Sąd wskazuje, że Minister Infrastruktury rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 156 § 2 kpa w zw. 158 § 2 kpa., nie uchybiając tym przepisom. Należy jednocześnie dodać, że organ zasadnie ocenił, iż prawo zarządu Uzdrowiska [...] mogło wynikać z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa działki nr [...], nie stanowiło okoliczności pozwalającej na ustalenie organu właściwego do wydania decyzji uwłaszczeniowej z pominięciem, pozostającej w obiegu prawnym, ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.