I SA/Wa 548/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. G., A. G., J. G. i N. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP oddala skargę. R. G. wnioskiem z dnia 27 października 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] (ponawiając swój wniosek złożony w dniu 3 września 1990 r. do Urzędu Miasta w T.) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...]. Do wniosku dołączył dokumenty wymagane przez art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: ustawa o rekompensacie). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., dokonał pozytywnej oceny przedłożonych dowodów w przedmiotowej sprawie i uznał, że R. G. spełnia wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o rekompensacie oraz wezwał wnioskodawcę do przedłożenia oświadczenia odnośnie wyboru formy realizacji prawa do rekompensaty oraz dołączenia do wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej przez J. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 12 maja 2006 r. R. G. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na brak możliwości wykonania w oznaczonym terminie operatu szacunkowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie R. G. pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, załączając jednocześnie operat szacunkowy z dnia 31 marca 2009 r. określający wartość nieruchomości pozostawionej przez J. G. w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie pismem z dnia 26.06.2009 r. poinformował wnioskodawcę, iż przedłożony operat szacunkowy wymaga sprostowania, gdyż z opisu mienia wynika, że tylko część gruntu ornego o łącznej powierzchni [...] ha stanowiła grunt zabudowany, tj. siedlisko, natomiast pozostała cześć nieruchomości pozostawała gruntem ornym i jego wartość powinna być niższa niż część zabudowana. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w całości wycenił pozostawioną nieruchomość jako grunt przeznaczony pod zabudowę, opierając się na założeniu, że gdyby nie zmiany spowodowane II Wojną Światową teren, na jakim znajdowała się wyceniana nieruchomość, przeznaczony byłby pod zabudowę mieszkaniową lub usługową (str. 6 operatu). Ponadto rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnił ceny transakcyjne uzyskiwane w C. w powiecie [...], która to miejscowość nie jest nieruchomością podobną do wycenianej miejscowości [...], w której to J. G. pozostawił nieruchomość. R. G. podtrzymał wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym z dnia 31 marca 2009 r. Wobec wątpliwości dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 31 marca 2009 r. Wojewoda [...] wystąpił na podstawie art.157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) do Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Z. o dokonanie oceny operatu. Z opinii Zespołu Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 27 stycznia 2010 r. wynika, że operat szacunkowy wykonany przez M. M. w dacie 31 marca 2009 r. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu kwoty rekompensaty za pozostawione mienie w [...]. We wnioskach końcowych zespół orzekający uznał bowiem, że miasto C. nie jest miejscowością porównywalną do miasteczka [...]. Wojewoda [...] pismem z dnia 16 lutego 2010 r. poinformował wnioskodawcę o nieprawidłowościach w operacie, przytaczając wnioski końcowe opinii z 27 stycznia 2010 r. oraz podtrzymał wezwanie do dołączenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...], spełniającego wymogi ustawy o rekompensacie. W odpowiedzi na to wezwanie R. G. wniósł o przesłanie mu opinii Zespołu Komisji Arbitrażowej oraz ponownie przesłał operat szacunkowy z dnia [...] marca 2009 r. Pismem z dnia 06.05.2010 r. poinformowano stronę, iż opinia z dnia 27.01.2010 r. Zespołu Komisji Arbitrażowej dotycząca oceny operatu szacunkowego stanowi dowód w sprawie, dlatego też nie jest możliwe przesłanie jej wnioskodawcy. Ostatecznie zaś wnioskodawca nie dołączył skorygowanego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o rekompensacie, odmówił R. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], z powodu nie dostarczenia prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Skarbu Państwa wniósł R. G.. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. podtrzymują stanowisko organu I instancji. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. W ocenie sądu, mając na uwadze zmienne w treści wystąpienia skarżącego co do żądania udostępnienia mu opinii Zespołu Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 27 stycznia 2010 r., do końca nie jest jasne, czy swoje żądania wywodzi on z § 1 czy § 2 art. 73 K.p.a W takiej sytuacji obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 i art. 9 K.p.a., było pouczenie strony o właściwej treści przepisów art. 73 K.p.a. i wyjaśnienie ostatecznej treści żądania skarżącego, a następnie rozstrzygnięcie doprecyzowanego żądania albo w sposób pozytywny dla strony, albo w trybie art. 74 § 2 K.p.a., poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wraz pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. przesłał skarżącemu uwierzytelnioną kopię opinii z dnia 27 stycznia 2010 r. Zespołu Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu 17 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wezwał R. G. do złożenia w terminie 30 dni operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie R. G. wskazał , że rekompensata winna mu być przyznana na podstawie operatu sporządzonego przez M. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], ponownie odmówił R. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], z powodu nie dostarczenia prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Odwołanie od tej decyzji złożył R. G. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W motywach decyzji Minister wskazał, że z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy "zabużańskiej" z 2005 r. wynika, że przedłożenie operatów szacunkowych jest obowiązkiem wnioskodawcy, co oznacza, że nie jest możliwe ich sporządzenie na koszt organu administracji. Nadmieniono też, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ operatu szacunkowego należy traktować jako tzw. następczy brak wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty a zatem w takiej sytuacji organ powinien – na postawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy – wydać decyzję odmawiającą. W związku z tym, skoro R. G., pomimo wielokrotnych wezwań zawartych w szeregu kolejnych w pismach nie przedstawił aktualnego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionych przez J. G. poza granicami RP, to rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. w dniu [...] lipca 2013 r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7,8,12 i 35 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wykonał obowiązek wynikający z przepisów ustawy poprzez złożenie operatu szacunkowego z dnia 21 kwietnia 2009 r. Poza tym organy po pozytywnej ocenie spełnienia wymogów przyznania prawa do rekompensaty, nie mogły odmówić prawa do rekompensaty, ale powinny przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego, a kosztami jego sporządzenia obciążyć skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 4 grudnia 2013 r. zmarł R. G.. Spadek po nim na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. .akt [...] nabyli: J. G., J. G., A. G. i N. G. J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę dla wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowiły przepisy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt spełnienia przez R. G. (jako następcy J. G.) przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie. Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji, powodem odmowy potwierdzenia R. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez J. G., było nie spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, tj. nie przedłożenie operatu szacunkowego. Analizując pod tym kątem stanowisko zarówno Ministra Skarbu Państwa jak i Wojewody [...] Sąd uznał je za prawidłowe. Obowiązek dołączenia do akt postepowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty. Akta postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazują, że mimo kilkakrotnego wezwania przez organ strony, operat szacunkowy w tej sprawie nie został złożony. W przypadku niespełnienia wymogu dołączenia operatu szacunkowego wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, o czym stanowi art. 7 ust. 2 powołanej ustawy. I choć wymagania, dotyczące wniosku, składanego w trybie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, organ ocenia przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1, to braki wniosku, dotyczące operatów szacunkowych należy traktować właśnie jako braki następcze, powstałe dopiero na skutek wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1, którym co do zasady organ jest związany. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy mówi bowiem wyraźnie o dołączeniu operatu[ów] do wniosku, "o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2". Te okoliczności – zdaniem Sądu – były podstawą do zastosowania przez organy art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. Stanowisko takie od dawna znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011, I SA/Wa 52/11, LEX nr 1150839; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. VIII SA/Wa 792/11, wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., I OSK 1344/12 publikowane Internet). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce. Nie można bowiem uznać, że wnioskodawca dopełnił tego obowiązku składając operat szacunkowy z dnia 31 marca 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę M. M.. Wojewoda [...] pismem z dnia 3 września 2009 r., w związku z zastrzeżeniami odnośnie właściwego sporządzenia operatu przez M. M., wystąpił na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U Nr 261 , poz. 2603 ze zm. dalej ugn) do Przewodniczącego Zespołu Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Z. o dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. R. G. została doręczona opinia z dnia 27 października 2010 r. sporządzona przez Zespół Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Z., w której uznano, że operat sporządzony przez M. M. awiera błędy merytoryczne i nie może stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11). W tym miejscu należy podkreślić, iż stosownie zaś do art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. Przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. jest jednoznaczny w swej treści i nie daje organowi administracji publicznej możliwości kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ustawodawca zdecydował, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydana została negatywna ocena przez organizację zawodową rzeczoznawców (a taka negatywna ocena została wydana przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Z. w odniesieniu do operatu sporządzonego przez M. M. z dnia 31 marca 2009r.), traci charakter opinii o wartości nieruchomości od dnia wydania tej oceny. Mimo wielokrotnych wezwań organu strona nie przedstawiła nowego operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomość pozostawionej poza obecnymi granicami RP przez J. G., ani też nie złożyła skorygowanego operatu. Skoro na skutek braku operatu szacunkowego, którego sporządzenie jest obowiązkiem strony, organ nie może dokonać potwierdzenia prawa do rekompensaty, a przyczyną tego są następcze wobec wydanego postanowienia braki wniosku, który strona ma obowiązek wypełnić (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4), to uznać należy, że zaistniały podstawy do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. ww. ustawy z 8 lipca 2005 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu związania organu postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., którym organ dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez R. G. wymogów, o których mowa w art. 2,3 i 5 ust. 1 i 2 ustawy o rekompensacie, a w konsekwencji ( w sytuacji nie złożenia operatu szacunkowego przez stronę ) sporządzenia operatu przez organ na koszt strony- to zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy nie potwierdza bowiem prawa do rekompensaty, a jedynie uznaje, że spełnione zostały pewne wymogi. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zamyka jedynie pewien (wstępny) etap postępowania administracyjnego. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 5 ust. 3 ustawy. Dalej należy stwierdzić, że w przypadku postępowania dotyczącego prawa do rekompensaty – sytuacja jest specyficzna. W klasycznym postępowaniu administracyjnym to organ zasięga opinii biegłego. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. obowiązek zlecenia opinii o wartości leży po stronie wnioskodawców. W przypadku wydania oceny negatywnej – zgodnie z treści art. 157 ust. 1a tej ustawy operat traci charakter opinii o wartości i wnioskodawca jest zmuszony do przedstawienia nowej wyceny. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1092/10 ( publikowane Internet ), a sąd w składzie orzekającym je podziela. Tym samym nie podziela argumentacji zawartej w skardze co do konieczności w takiej sytuacji sporządzenia opinii przez organ na koszt strony. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.