I SA/Wa 549/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. B., Z. R., Z. B., J. B. i M. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., nr DO-II.7610.147.2022.AB Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku M. B., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu Z. R., Z. B., J. B. i M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z 3 sierpnia 2023 r., nr DO-II.7610.147.2022.KC odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 czerwca 1998 r., nr 273/98, utrzymał w mocy postanowienie z 3 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 czerwca 1998 r., nr 273/98 stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 7561 m2. M. B., działający w imieniu własnym oraz w imieniu Z. R. Z. B., J. B. i M. B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższym postanowieniem. Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Minister zaznaczył, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z 30 czerwca 1998 r., została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 - dalej jako "ugn"). Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczone lub jego następca prawny. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Natomiast zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Ponadto stroną postępowania nieważnościowego może być także podmiot, któremu przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, a który nie był stroną tego postępowania. Organ nadzoru stwierdził, że z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z 30 czerwca 1998 r., ani z samej decyzji nie wynika aby skarżący legitymowali się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] nie wynika aby wnioskodawcy legitymowali się jakimkolwiek prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, a także odnosząc się do zarzutu wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, które uniemożliwia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 kpa, Minister wskazał, że zarzut ten jest niezasadny. Wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia z 3 sierpnia 2023 r. organ badał jedynie na jakim etapie jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...] znajdującej się w granicach aktualnych działek nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] oraz w jakiej dacie został złożony przez następców prawnych dawnych właścicieli wniosek o zwrot nieruchomości. Powyższego, zdaniem Ministra, nie można uznać za prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które uniemożliwiałoby wydanie postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 kpa. Niewątpliwie do prostych czynności wyjaśniających zalicza się wystosowanie do Starostwa Powiatowego w L. pisma w celu uzyskania informacji na jakim etapie jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz w jakiej dacie został złożony wniosek o jej zwrot. Wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą bowiem ze spadkobrania po dawnych właścicielach nieruchomości, a przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie zwrotu. Starosta [...] w pismach z 16 listopada 2022 r. oraz z 30 marca 2023 r. poinformował, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostało dotychczas zakończone. Jednocześnie poinformował, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 7 maja 2018 r. i uzupełniony wnioskiem z 17 stycznia 2019 r. przez spadkobierców byłych właścicieli, tj. A. i C. małżonków B. W ocenie Ministra z powyższego wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmujący, m.in. aktualną działkę nr [...] został złożony po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej z 30 czerwca 1998 r. Minister wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie daty złożenia wniosku o zwrot przedmiotowych działek, bowiem jedynie w przypadku zgłoszenia stosownych roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę [...], można mówić o naruszeniu praw osób trzecich. Wskazując na orzecznictwo organ nadzoru stwierdził, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyroki NSA: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 721/11, z 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09). W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 7 maja 2018 r., a więc znacznie później niż została wydana decyzja uwłaszczeniowa. Skoro ani 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia przedmiotowym gruntem przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w W. W ocenie Ministra wnioskodawcy nie wykazali istnienia jakichkolwiek praw rzeczowych do uwłaszczonej decyzją Wojewody [...] nieruchomości. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 16 stycznia 2024 r. złożyli: M. B., Z. R., Z. B., J. B. i M. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28, art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które de facto zostało przez organ wszczęte i przeprowadzone, w dodatku wadliwie oraz poprzez błędne przyjęcie przesłanek niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, polegające w szczególności na bezzasadnym pozbawieniu wnioskodawców przymiotu strony, a w konsekwencji bezzasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 15 lipca 2024 r. skarżący poparli i rozwinęli stanowisko skargi akcentując, że jako spadkobiercy byłych właścicieli mają interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Podnieśli, że stwierdzenie nieważności decyzji otworzy im drogę do zwrotu nieruchomości. Wskazali, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych i nie wymagających analizy sprawy. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie, oczywistym jest, że skarżący mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zauważyli, że postępowanie nadzorcze może być wszczęte także z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 kpa, którego treść organ nadzoru przytoczył. Z przepisu tego wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania omawianej instytucji procesowej. W niniejszej sprawie Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 czerwca 1998 r. z przyczyn podmiotowych bowiem uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 ugn. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest Skarb Państwa oraz podmiot na rzecz którego ma nastąpić potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a także inna osoba lub podmiot, którym przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 200 ugn. Interes prawny musi przy tym wynikać z przysługującego prawa rzeczowego do danej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., jako prawa skutecznego erga omnes. Przysługiwanie zaś takiego prawa musi być wykazane (udokumentowane) w sposób lub w formie przewidzianej przepisami dla danego prawa rzeczowego, nawet gdy sposób lub forma ta zmaterializowały się dopiero po 5 grudnia 1990 r., ale potwierdzają przysługiwanie takiego prawa na ten dzień. W konsekwencji, także podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję uwłaszczeniową w toku postępowania nadzorczego powinien wykazać, że 5 grudnia 1990 r. legitymował się interesem prawnym, który stałby na przeszkodzie uwłaszczeniu, a zatem przysługuje mu prawo kwestionowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes prawny musi więc istnieć na datę złożenia wniosku i musi on być realny, oczywisty i aktualny. W niniejszej sprawie skarżący takiego interesu prawnego nie mają, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Zważyć należy, że przepis 61a § 1 kpa służy do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu, który w sposób oczywisty, bezsprzeczny, nie budzący wątpliwości, czyli nie wymagający prowadzenia postępowania administracyjnego nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnieśli, że nieruchomość została wywłaszczona od ich poprzedników prawnych, że zarówno 5 grudnia 1990 r. i 30 czerwca 1998 r. istniały podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu. Minister zwrócił się do Starosty o podanie informacji, kiedy wniosek o zwrot był złożony. Starosta poinformował Ministra, że wniosek został złożony 7 maja 2018 r., a uzupełniony 17 stycznia 2019 r. Nie sposób więc podzielić zarzutów skarżących, że powyższe ustalenie w przedmiocie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości należy uznać za prowadzenie postępowania i szeroką analizę dowodów. Jak wyżej zaznaczono już z treści wniosku wynikało, że postępowanie zwrotowe jest w toku, a chodziło jedynie o ustalenie, kiedy zostało ono wszczęte. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej nieruchomością, jej byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ale jedynie wówczas, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem, wniosku o zwrot. Zgodnie z art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Z art. 136 ustawy ugn wynika, że właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże wniosek o zwrot musi być złożony w stosownym czasie. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ust. 4 ugn. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela (por. wyroki NSA 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1363/05, z 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06 i z 16 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1268/08,). W ocenie Sądu organ nadzoru w niniejszej sprawie zasadnie przyjął, że wnioskodawcom nie przysługiwał status osoby trzeciej w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2018 r., a więc 20 lat po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 30 czerwca 1998 r., gdyż zarówno 2 grudnia 1990 r., jak również w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej, jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ani obecnie nie legitymowali się prawem rzeczowym do nieruchomości. Oceny tej nie zmienia toczące się obecnie postępowanie o zwrot nieruchomości, gdyż wszczęcie tego postępowania nie kreuje przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym i nie powoduje, że w datach istotnych w sprawie, skarżącym przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Poza tym obecnie nie sposób uznać, kiedy i z jakim skutkiem postępowanie o zwrot zostanie zakończone. Gdyby organ nadzoru wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i wydał w tej sprawie decyzję, a po jej wydaniu postępowanie o zwrot zakończyłoby się odmową zwrotu nieruchomości, to wówczas decyzja nadzorcza dotknięta byłaby wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jako skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności z tej przyczyny. W niniejszej sprawie wystąpił zatem przypadek nie budzącego wątpliwości, braku po stronie skarżących legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 kpa, art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa. Odnosząc się do stanowiska skarżących, że organ może wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, wskazać należy, że pozostaje to poza oceną Sądu. To organ decyduje, czy należy wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Natomiast zobligowany jest prowadzić postępowanie, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złoży podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z właściwym przepisem prawa materialnego w dacie złożenia tego wniosku. Jednakże w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, wniosek nie pochodził od takich podmiotów. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.