I SA/Wa 550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, specjalnego zasiłku celowego na zakup papieru, tuszu i pisaków, specjalnego zasiłku celowego na zakup obuwia- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezydent [...] odmówił przyznania świadczenia w formie specjalnych zasiłków celowych na zakup: żywności, papieru, tuszu, pisaków i obuwia. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 29 grudnia 2015 r., którym wnioskodawczyni domagała się przyznania świadczeń: na żywność w kwocie [...] zł, na papier tusz i pisaki w kwocie [...] zł i na obuwie w kwocie [...] zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że wnioskodawczyni jest najemcą lokalu kwaterunkowego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Dzielnicy [...]. Lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, gazową, zimną i ciepłą wodę, kanalizację oraz centralne ogrzewanie. W czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie mógł potwierdzić obecności w domu pełnoletniego syna wnioskodawczyni. Pomimo skutecznie doręczonych pięciokrotnie wezwań skierowanych do syna nie nawiązał on kontaktu z organem i nie ustalono czy udziela pomocy wnioskodawczyni, bądź czy istnieją okoliczności umożliwiające udzielenie przez syna takiej pomocy. Organ wskazał, że T. G., mieszka z synem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jej miesięczny dochód w listopadzie 2015 r. wynosił [...] zł (renta - [...] zł, dodatek mieszkaniowy - [...] zł i dodatek energetyczny - [...] zł). Powyższy dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 634 zł. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika wnioskodawczyni nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. Jest sprawna manualnie. W ocenie organu I instancji nie ma podstaw do udzielenia wnioskodawczyni pomocy na wskazane cele, albowiem nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek o pomoc na zakup papieru, tuszu i pisaków nie odpowiada celom pomocy społecznej. Wysokość wnioskowanej pomocy na żywność i obuwie nie mieści się w możliwościach ośrodka. Organ I instancji wskazał, że średnia wysokość świadczenia przyznanego świadczeniobiorcom w grudniu 2015 r. wyniosła [...] zł. Natomiast sytuacja wnioskodawczyni nie wskazuje na zaistnienie wyjątkowych okoliczności. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] wniosła T. G. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie świadczeń przewidzianych tą ustawą jest przeznaczona dla osób uznanych przez ustawodawcę, w szczególności za pomocą kryterium dochodowego, za szczególnie potrzebujące, które nie potrafią lub nie mogą pokonać trudności finansowych oraz rzeczowych we własnym zakresie. Pomoc społeczna ma być również przeznaczana na potrzeby podstawowe, związane z codziennym funkcjonowaniem człowieka, niezbędne w codziennym życiu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten należy interpretować w związku z brzmieniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Kolegium podniosło, że ustawa wskazuje generalny katalog sytuacji życiowych, w związku z którymi udzielana jest pomoc społeczna. Przepis art. 7 ustawy o pomocy społecznej wskazuje m. in. ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie oraz niepełnosprawność. Organ podał, że kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i na osobę w rodzinie wynoszą odpowiednio: dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł, a dla osoby w rodzinie 514 zł. Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). W kwestii przyznawania zasiłku celowego ustawa o pomocy społecznej upoważnia organ do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak uznania administracyjnego nie należy utożsamiać ze swobodą działania organu. Każdorazowo zobowiązany jest on do wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na których oparł wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie samo spełnienie przesłanek dochodowych, niezbędnych dla otrzymania świadczeń ze środków pomocy społecznej, nie skutkuje ich automatycznym przyznaniem. Kolegium podkreśliło, że podstawą decyzji, opartych na tzw. uznaniu administracyjnym nie może być arbitralne przekonanie organu. Ocena przez organ sytuacji strony i innych osób potrzebujących świadczeń z pomocy społecznej wykazana zostać powinna w sposób możliwie precyzyjny, przy jednoczesnym szczegółowym wyliczeniu i omówieniu argumentów za nią przemawiających. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób właściwy wyłożył swoje stanowisko, jednocześnie przekonywująco je uzasadnił. Odnośnie wywiadu środowiskowego Kolegium wskazało, że organ I instancji wzywał syna odwołującej do stawienia się w organie celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale pozostał on bierny. Jednakże przeprowadzony wywiad środowiskowy w pełni koreluje z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji w zakresie sytuacji materialnej jak i życiowej odwołującej. Kolegium wyjaśniło, że art. 8 ust. 3 ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. W ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji wyliczył kwotę dochodu jaki uzyskuje odwołująca. Pobiera ona rentę w wysokości [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł i dodatek energetyczny w kwocie [...] zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Z powyższego wynika, że zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że w badanym okresie nie wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, które by uzasadniały przyznanie stronie zasiłku celowego niezależnie od wielkości uzyskanego w rodzinie dochodu. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które by uzasadniały przyznanie odwołującej wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, mimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, może zostać przyznany specjalny bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ocenie organu pod pojęciem "szczególne przypadki" należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. W rozpoznawanej sprawie, nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że braku dostatecznych środków na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie można traktować jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma udzielać wsparcia, a nie spełniać wszystkie żądania podopiecznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Organ wskazał, że treść rozstrzygnięcia determinowana jest także sytuacją finansową organu. Średnia wysokość zasiłku celowego dla rodziny wynosi 188,09 zł miesięcznie. Kwota ta pozwala zaspokoić tylko część potrzeb osób najbardziej wymagających pomocy. Organ obowiązany jest zatem do wybrania osób najbardziej potrzebujących wraz z niezbędnymi potrzebami. Kolegium podkreśliło, że odwołująca swoim postępowaniem narusza art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. T. G. nie współpracuje z pracownikiem socjalnym. Wielokrotnie utrudniała pracownikowi socjalnemu potwierdzenie aktualnej i faktycznej sytuacji życiowej, wyrażając zgodę jedynie na wejście pracownika socjalnego do korytarza mieszkania, bez możliwości wejścia do innych pomieszczeń, co uniemożliwiło zbadanie sytuacji mieszkaniowej. Powyższe zachowanie uniemożliwia dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji w kontekście niezbędnej potrzeby bytowej. Postawa odwołującej narusza również przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co stanowi, w ocenie Kolegium, dodatkową podstawę do odmowy wnioskowanych świadczeń. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę wniosła T. G. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jak prawidłowo wskazały organy zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać trudnym okolicznościom życiowym. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebów. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wynosiło 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca w art. 41 pkt 1 ustawy, przewidział przyznanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego T. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi [...] zł (renta - [...] zł, dodatek mieszkaniowy - [...], dodatek energetyczny - [...]zł). Kwota ta niewątpliwie przekracza wysokość kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie zatem, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 39 ustawy. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy wskazać należy, że przepis ten wymaga dla przyznania specjalnego zasiłku celowego wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec, nawet przy dołożeniu najwyższej staranności. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA). Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Zakup żywności, papieru, tuszu, pisaków i obuwia należy do typowych wydatków, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak strona skarżąca, nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości i na określone potrzeby. W ocenie Sądu należy również wskazać na brak współdziałania przez skarżącą z organami pomocowymi. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest nieokazanie pracownikowi wszystkich pomieszczeń celem oceny ich zawartości i wyposażenia. Z akt sprawy wynika, że T. G. uniemożliwia pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając ich jedynie do przedpokoju. Organ nie mógł też nawiązać kontaktu z synem skarżącej, wobec czego nie mógł ustalić, czy wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania pomocy od syna, czyli osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy wydaniu decyzji. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zgłoszonego na rozprawie w dniu 27 października 2016 r., że dochód jej jest zawyżony, bowiem dodatki powinny być podzielone na nią i syna, wskazać należy, że nawet wówczas dochód skarżącej przekroczyłby ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. na 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.