I SA/Wa 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał R. C. (obecnie W.) świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. C., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W. uchylił z dniem 1 października 2009 r. własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wskazanym okresie R. C. otrzymywała od matki dłużnika alimentacyjnego (ojca dziecka) tytułem alimentów po [...] zł miesięcznie, co oznacza, że wypłacone świadczenie było nienależne (art. 2 pkt. 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.). Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO podniosło m. in., że konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) uiszczona dobrowolnie kwota ma być zaliczona, ponieważ alimenty są świadczeniem okresowym. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ponownie uznał, że R. C. nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania R. W. (wcześniej C.) uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że organ ten nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie ustalił, wbrew poprzednim zaleceniom SKO, za jaki okres R. W. otrzymała alimenty. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. kolejny raz orzekł, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobrane przez R. W. w okresie od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł., było świadczeniem nienależnym. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że w toku postępowania R. W. złożyła oświadczenie, że otrzymywane alimenty traktowała jako spłatę zaległości powstałych z tytułu niepłacenia alimentów na rzecz dziecka. Dłużnik alimentacyjny, R. C. złożył oświadczenie, że jego matka przekazywała w okresie od 1 października 2008 r. do 31 października 2010 r. należności na poczet zaległych alimentów. W dniu 26 stycznia 2010 r. A. C., matka dłużnika alimentacyjnego poinformowała Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia [...] o tym, że wpłaca przekazem pocztowym po [...] zł miesięcznie na poczet alimentów zasądzonych od jej syna R., [...]. R. W. [...] stycznia 2010 r. potwierdziła otrzymywanie wpłat. Art. 2 ust. 7 lit. d u.p.o.u.a. definiuje pojęcie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nienależnie pobranego. Ma to miejsce wtedy, gdy osoba uprawniona w okresie wypłaty świadczenia otrzymywała alimenty. W ustawie brak jest rozróżnienia na alimenty bieżące i zaległe. Brak jest podstaw do otrzymywania jednocześnie alimentów od osoby zobowiązanej i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wypłacenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty skutkuje wstrzymaniem ich wypłaty i uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie. Ustawa określa też sposób rozdysponowania środków wyegzekwowanych i przekazanych na poczet alimentów w okresie pobierania przez wierzycielkę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.o.u.a. z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w pierwszej kolejności należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej oraz należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej oraz należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a dopiero po zaspokojeniu tych należności pokrywane są należności wierzyciela alimentacyjnego. To powoduje, że wypłacone świadczenie było nienależne. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. odwołanie wniosła R. W. podnosząc, że nie była świadoma, iż przekazywane przez A. C. pieniądze stanowią alimenty, tym bardziej, że nie odpowiadały one wysokości zasądzonych alimentów. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podniosło, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że podjęta przez organ I instancji decyzja jest merytorycznie słuszna. Błędnie tylko określono nazwisko strony jako W., a nie W.. Przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakładają na świadczeniobiorcę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Kwota świadczeń nienależnie pobranych została określona zaskarżoną decyzją organu I instancji. A. C. oraz R. C. złożyli w tej sprawie wyjaśnienia, które nie budzą żadnych wątpliwości, iż kwoty wpłacane na konto odwołującej się były należnościami alimentacyjnymi. Z akt sprawy wynika, że na przelewach jako zleceniodawca figurował R. C., a tytuł przekazywania tych kwot określono jako "alimenty". W tym stanie niezrozumiałe jest żądanie R. W. ponownego wzywania tych osób do składania wyjaśnień. Jest bezspornym fakt, iż R. W. pobierała w okresie od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznane decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., otrzymując jednocześnie kwoty po [...] zł miesięcznie wpłacane na jej konto bankowe przez działającą w imieniu dłużnika alimentacyjnego A. C. Z treści zaświadczenia uzyskanego od komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne wynika, że odwołująca się od listopada 2008 r. otrzymywała też wpłaty w wysokości po [...] zł miesięcznie, czyli obowiązek alimentacyjny był wypełniany przez dłużnika alimentacyjnego. Takiego stanu jednoczesnego otrzymywania zarówno alimentów jak i świadczenia alimentacyjnego nie przewidują obowiązujące przepisy ustawy, gdyż jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji I instancji kumulacja tych świadczeń jest niedopuszczalna i powoduje, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego staje się nienależnie pobranym. W ustalonym stanie faktycznym nie stwierdzono zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta W., gdyż argumenty odwołania o braku świadomości R. W., co do charakteru i pochodzenia comiesięcznych wpłat na jej konto są niewiarygodne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. W. Wyjaśnić w tym miejscu należy jednak, że wprawdzie pismo procesowe kierowane do sądu z dnia 13 lutego 2012 r. zatytułowane zostało jako odwołanie od dwóch decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. (z tego powodu zostało rozdzielone na dwie skargi), to skierowanie tego pisma do sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i wskazanie we wstępie skargi SKO jako strony postępowania (organu), a także wyjaśnienie, że chodzi o decyzje doręczone w dniu [...] lutego 2012 r. świadczy o tym, że intencją skarżącej było zaskarżenie decyzji organu II instancji, a literalne oznaczenie zaskarżonego aktu jest oczywistą pomyłką. Zaskarżonej decyzji R. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu podała, że wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2000 r. zasądzone zostały alimenty na rzecz małoletniego syna M. C., po [...] zł miesięcznie. Ojciec dziecka R. C. alimentów nie płacił, w wyniku czego powstało zadłużenie na kwotę około [...] zł. Matka R. C. zaczęła dobrowolnie wpłacać na konto skarżącej zaległe alimenty, których nie uiszczał jej syn. [...]. Przez cały okres A. C. nigdy nie informowała skarżącej o tym, że przelewy są na poczet alimentów dłużnika. Wpłaty po [...] zł miesięcznie zostały dokonane na zaległości. Tak więc nie można mówić, iż matka dziecka pobierała równolegle bieżące alimenty z funduszu alimentacyjnego i od ojca dziecka. Skarżąca działała w dobrej wierze myśląc, iż spłata zaległych alimentów nie ma nic wspólnego z wypłatą bieżących. Ponadto otrzymywane kwoty na konto bankowe nigdy nie były równe zasądzonym alimentom. Matka R. C. oświadczyła, iż alimenty te traktowane były jako spłata zaległości wynikłych z niepłacenia przez kilka lat alimentów na rzecz osoby uprawnionej. Na prośbę Urzędu W. R. C. złożył oświadczenie potwierdzające, że wpłaty w okresie od października 2008 r. do grudnia 2009 r. były dokonywane na poczet alimentów zaległych. Skarżąca wskazuje, iż w pojęciu "alimenty" mieszczą się również alimenty zaległe, dlatego też znacznie zaniżone wpłaty przez matkę dłużnika nie mogą stanowić zaspokojenia roszczenia. Na tej podstawie nie można też przyjąć, że egzekucja stała się skuteczna. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. I OSK 597/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie w zgodzie z prawem. Po pierwsze zauważyć należy, że zaskarżona decyzja SKO w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wskazuje wprost materialnej podstawy rozstrzygnięcia. We własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO znajduje się jedynie stwierdzenie, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.; dalej – u.p.o.u.a.) nakładają na świadczeniobiorcę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Kwota świadczeń nienależnie pobranych została określona zaskarżoną decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., w której wyjaśniono także przesłanki podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczono treść przepisów ustawy stanowiących jej podstawę prawną. Jak należy domniemywać organ II instancji odwołuje się w ten sposób do podstawy prawnej rozstrzygnięcia podanej przez Prezydenta W., który wskazuje na art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. Pomijając fakt, że przywołanie i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji SKO, jako organu II instancji (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a.), nie może polegać na odesłaniu do rozstrzygnięcia organu I instancji, to w tym przypadku jest to tym bardziej nieuzasadnione, że treść art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. uległa zmianie w dniu 1 stycznia 2012 r., czyli pomiędzy orzeczeniem organu I i II instancji. Ma to następujące implikacje. Rozstrzygnięcie organów obydwu instancji oparte zostało na ustaleniu, że R. W. pobierała w okresie od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznane decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., otrzymując jednocześnie kwoty po [...] zł miesięcznie wpłacane na jej konto bankowe przez działającą w imieniu dłużnika alimentacyjnego A. C. Obydwa organy uznały te ustalenia za wystarczające do przyjęcia, że świadczenie za wymieniony okres było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a., przy czym SKO skorygowało jedynie okres, w jakim pobrane świadczenie uznano za nienależne. SKO po raz trzeci rozpoznając sprawę oceniło ją odmiennie niż w dwóch poprzednich decyzjach i uznało, że "stanu jednoczesnego otrzymywania zarówno alimentów jak i świadczenia alimentacyjnego nie przewidują obowiązujące przepisy ustawy, gdyż jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji I instancji kumulacja tych świadczeń jest niedopuszczalna i powoduje, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego staje się nienależnie pobranym." SKO nie podało przy tym, z jakiego stanu prawnego wyciągnęło takie wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2010 r. I OSK 899/10 (LEX nr 745365) wyjaśnił, że "użyte w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, obydwa świadczenia muszą być także wypłacone za ten sam okres, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty". Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 597/10, LEX nr 603373). Uznano przy tym, że odmienna interpretacja niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe, dobrowolne wpłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 325/10. Orzeczenia te zapadły na tle stanu prawnego, jaki obowiązywał w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji. Wówczas przepis art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. określał nienależnie pobrane świadczenia jako wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona do ich pobierania otrzymała alimenty. Niewątpliwie w takiej sytuacji decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. zapadła z naruszeniem art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. w ówczesnym brzmieniu, którego wykładnia nie odpowiadała tej, jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach. Stosując prawidłową wykładnię organ I instancji powinien ustalić, czy wypłacone skarżącej przez działającą w imieniu dłużnika alimentacyjnego A. C. kwoty po [...] zł miesięcznie stanowiły zaległe, czy też bieżące alimenty. Brak takich ustaleń oznaczał też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekało już w czasie, gdy art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. określał nienależnie pobrane świadczenia jako wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Taką treść temu przepisowi nadała ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu najwyraźniej uszło to uwadze, gdyż nie wypowiedziało się ono w ogóle, co do tego, czy zmieniona treść art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. ma zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez SKO (czyli co do przepisów przejściowych ustawy zmieniającej), a jeśli tak, to jak obecnie rozumiany powinien być ten przepis. Zaskarżona decyzja SKO z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. nie podała i nie wyjaśniła zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w tej sytuacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizy prawnej w tym zakresie nie mógł w takiej sytuacji dokonać też sąd, gdyż przy zupełnym zaniechaniu organu niejako zastąpiłby organ w orzekaniu, czego sądowi czynić nie wolno, jako że sąd jedynie kontroluje działania administracji (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia prawa przez organy obydwu instancji, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustali, jaki stan prawny powinien zastosować, czyli jaką treść art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. powinien wziąć pod uwagę orzekając w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dokonując analizy przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i w zależności od poczynionych ustaleń albo zastosować wykładnię podaną w powołanych wyrokach NSA (jeśli miałby stosować dotychczasowy stan prawny), albo ustalić rozumienie obecnego brzmienia art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. i w zależności od tego poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne i prawne.