I SA/Wa 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek P. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę C. prawa własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2006 r. wystąpiły P. SA. Powołane we wniosku rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) w art. 4 ust. 1 stanowiło, że przedsiębiorstwo to prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje z zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Wnioskodawca nie wykazał jednak aby działka, z której w wyniku zmian w ewidencji gruntów została wyodrębniona działka nr [...] była w roku 1948 zarządzana przez Ministerstwo Komunikacji i w związku z czym podlegała dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Wnioskodawca powołał się także na wpis w księdze kolejowej, jednak nie dołączył tej księgi. Samo wskazanie, że pierwotna parcela gruntowa stanowiła część linii kolejowej T.-Z. nie może stanowić wystarczającego dowodu na dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości. Obowiązkiem wnioskodawcy, a nie organu administracji publicznej, jest udowodnienie okoliczności, na które się powołuje i z których wywodzi dla siebie skutki prawne. Mienie P., stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), stanowiły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy. P. SA nie wykazały, że w dniu wejścia w życie tej ustawy działka istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., z której następnie wydzielona została działka nr [...], będąca przedmiotem komunalizacji, była w dyspozycji P. SA. Należy podzielić stanowisko, iż w toczącym się postępowaniu konieczne jest ustalenie, kiedy P. objęła we władanie sporną nieruchomość. Poza wskazaniem aktów normatywnych, z których w ocenie wnioskodawcy wynika ciągłość prawa do nieruchomości nie przedstawiono żadnych dokumentów wskazujących na tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości. Dowodu takiego stanowić nie może decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. z [...] listopada 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za zarząd z powodu okoliczności wskazanych w decyzji Ministra z [...] lutego 2006 r. Powołanie się na nabyte ex lege prawo wieczystego użytkowania gruntów również nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. SA wniosły o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2007 r. i [...] lutego 2006 r. podnosząc m.in., że posiadają tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości nabyty z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego Spółka ma interes prawny i przysługuje jej przymiot strony w toczącym się postępowaniu z uwagi na materialne podstawy chroniące jej interes prawny. Legitymacja P. SA do działania w charakterze strony została przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie oceniona. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji obowiązek określenia z urzędu dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego koniecznego w celu ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą do wyłączenia danej nieruchomości spod komunalizacji są przepisy prawa i to organ prowadzący postępowanie orzeka, czy zachodzą okoliczności wyłączające komunalizację. Organ pominął fakt, iż dla działki nr [...] Urząd Miasta i Gminy w C. decyzją z [...] listopada 1986 r. ustalił opłaty roczne za użytkowanie, co stanowi dodatkowy dowód na okoliczność przysługującego tytułu w postaci zarządu. Od 1926 r. istnieje ciągłość prawna Przedsiębiorstwa P., które zawsze działało w oparciu o odrębne regulacje ustrojowe, a zatem istnieje również ciągłość prawna władztwa nad majątkiem przekazanym PP P. w dacie jego postania. W świetle art. 46 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" funkcję organu założycielskiego w stosunku do [...] pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Oznacza to, że istnieje negatywna przesłanka do komunalizacji. Fakt ten został pominięty przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że [...] były przedsiębiorstwem państwowym o zasięgu ogólnokrajowym, zatem mienie (w tym grunty) znajdujące się w dyspozycji P. nie podlegało komunalizacji na rzecz jakiejkolwiek gminy. Samo zaś przedsiębiorstwo nie stało się przedsiębiorstwem komunalnym. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Przenosząc powyższą uwagę na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do zasady jest prawidłowe, jednak w tej sprawie nie mogło zostać zaakceptowane. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wymaga analizy, czy rzeczywiście nie istnieją podstawy do uznania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona na podstawie akt sprawy i wykładni prawa. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. oparta na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego. W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 przesądzał, że mienie P. stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 przewidywał natomiast, iż mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Dalej przepis ten stanowił, że P., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Należy dodać, że przepisy tej ustawy nie stanowiły jedynej regulacji prawnej wyposażającej P. w mienie. Trzeba mianowicie wskazać, że Przedsiębiorstwo P. powołano do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi – jak stanowił to art. 1 rozporządzenia – na powierzeniu mu zarządu kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Interpretując przepisy tego rozporządzenia trzeba mieć na uwadze w szczególności cel, jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla Kolei w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronność. Tym podyktowane było też dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z Koleją w sposób odrębny i odmienny. Zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia z 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z 27 kwietnia 1989 r. Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 powtórzył niejako, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego a organy państwowe – zgodnie z art. 3 ustawy – mogły podejmować decyzje w zakresie działalności P. tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Z kolei przepis arat. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania P., działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy. Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, to wywołały określone skutki prawne, a wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zatem regulowany przez nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała. Trzeba również podnieść, że nie rozstrzyga także problemu wskazanie na przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości regulujące instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi albo umowy zawartej przez te jednostki. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. Szczególnego zwrócenia uwagi wymaga wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. I OSK 674/05, w którym podkreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu P., orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. W tych warunkach zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po uzupełnieniu materiału dokumentacyjnego, winien przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mieć na uwadze, że konieczne jest ustalenie czy przedmiotowej nieruchomości dotyczyły przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. i wcześniejsze regulacje prawne dotyczące Kolei i dopiero na tej podstawie ocenić przymiot strony P. Oceny organu wymaga także znaczenie dla uznania wnioskodawcy za uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego orzeczenie Ministra Kolei z dnia 12 grudnia 1952 r. i protokół zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1951 r. dotyczące Kolei lokalnej "P. – J." Spółka Akcyjna, które znajdują się w Archiwum Akt Nowych w W. i których kserokopie do akt sprawy przesłał uczestnik postępowania – Burmistrz Miasta C. Uznać zatem należy, że zaskarżone decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 28 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.