I SA/Wa 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B., B. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. UZASDNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, położonej w miejscowości K. przy ulicy [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w P. - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], w prawo własności na rzecz dotychczasowych współużytkowników wieczystych – M. B., B. B. i M. B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału I Cywilnego z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. B., M. B., B. B. i M. B. nabyli prawo użytkowania wieczystego ww. działki do dnia [...] września 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. użytkownicy wieczyści nieruchomości: M. B., B. B. i M. B. złożyli wniosek do Starosty Powiatu [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dnia [...] marca 2008 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą orzeczono o przekształceniu przysługującego Państwu: M. B., B. B. i M. B. prawa użytkowania wieczystego, w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa -Agencji Nieruchomości Rolnych, położonej w miejscowości K. przy ulicy [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P. - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. W punkcie 2 i 3 w/cyt. decyzji, po udzieleniu 90 % bonifikaty, ustalono opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł i wskazano konto Starostwa Powiatu w P. jako właściwe do uiszczenia ustalonej opłaty. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., zarzucając Staroście [...], iż "...w punkcie 3 decyzji wskazano błędnie, iż kwota jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia jest płatna na konto Starostwa Powiatowego w P.". Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz o wskazanie rachunku bankowego Agencji Nieruchomości Rolnych w W. jako właściwego do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że Agencji Nieruchomości Rolnych nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie wszczętej na wniosek M. B., B. B i M.B. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 130/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 648/09 uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1130/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. i wskazał, że w sprawie niniejszej Agencja Nieruchomości Rolnych posiada własny interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego, a zatem przysługuje jej status strony postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wskazał, że decyzja przekształceniowa jest decyzją konstytutywną, co oznacza, że musi być zgodna ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania organu. W związku z powyższym oraz w związku z treścią odwołania Wojewoda [...] dokonał analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz 1459 z późn. zm.) osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. Jako bezsporne uznał, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR). Według art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. nr 208, poz. 2128 z późn. zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której zgodnie z art. 5 ust. 1 Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 - w szczególności do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skoro zatem opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest na rzecz dotychczasowego właściciela, to uprawnienie do uzyskania opłaty mieści się w uprawnieniach właściciela nieruchomości. W konsekwencji Wojewoda uznał, że Agencja Nieruchomości Rolnych, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot będący państwową osobą prawną, wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, posiada status strony w niniejszym a opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na jej rzecz . Organ wskazał także na treść przepisu art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu, który stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie którym, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Przepisy art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym zakresie nie odnoszą się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przepisy te nie określają podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia, a zatem nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Ostatecznie wywiódł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 nie ma zastosowania, a w konsekwencji uznał, że organ I instancji nie był uprawniony do odmiennego określenia podmiotu, na którego rzecz winna zostać wniesiona opłata. Oznacza to, że organ I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U.z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Powyższe stanowisko uznał za uzasadnione także ze względu na konstrukcję odesłania wynikającego z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu. Przepis ten nakazuje bowiem stosować art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do "wpływów osiąganych z opłaty z tytułu przekształcenia". Osiągnięcie wpływu z opłaty może nastąpić dopiero po jej uiszczeniu przez użytkownika wieczystego, tzn. dopóki wieczysty użytkownik nie wniesie opłaty, nie może ona stanowić "osiągniętego wpływu". Nie można zatem traktować w/cyt. art. 4 ust. 14 jako podstawy prawnej wskazania starosty jako organu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia. W konkluzji wskazał, że całość opłaty winna być uiszczona na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych, zaś Powiatowi [...] przysługiwać będzie jedynie roszczenie o zapłatę 25 % środków uzyskanych przez ANR. Za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji uznał Wojewoda [...] fakt niepotwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w zw. z § 58 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) na dzień orzekania organu II instancji. Wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem winien spełnić wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządziła operat szacunkowy w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, została wydana przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia ww. operatu, jednakże jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca wykonujący przedmiotową wycenę w piśmie z dnia [...] października 2011 r. nie potwierdził aktualności ww. operatu. Z uwagi na powyższe, operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie spełnia w dacie orzekania przez organ II instancji wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Zachodzi zatem konieczność wykonania nowego, aktualnego operatu szacunkowego. Skargę na wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B., B. B. i M. B. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: -tj. art. 7, art.76, art. 77 par. 1 k.p.a. - polegające na niewyczerpaniu całego materiału dowodowego w sprawie zwłaszcza brak ustosunkowania się do kwestii ostatecznej decyzji nr [...] i dokonania wpisu praw skarżących w księdze wieczystej. Niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy poprzez uwzględnienie, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. opatrzona w dniu [...] sierpnia 2008 r. klauzulą decyzji ostatecznej została im doręczona przez administrację starostwa celem wykonania. - art.6 i 8 k.p.a. poprzez skoncentrowanie się na sporach kompetencyjnych między Starostwem w P., Agencją Nieruchomości Rolnych, Samorządowym Kolegium Odwoławczym i Wojewodą [...] pozostawiając uzasadniony interes skarżących się na zupełnym marginesie sprawy czym naruszone zostały zasady praworządności i w ewidentny sposób podważono zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa; - błędne pouczenie o prawie odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] do SKO zamiast do Wojewody [...]; - błędne wskazania rachunku bankowego na który należało wpłacić opłatę za przekształcenie; - nadanie zaskarżonej decyzji klauzuli ostateczności i skierowanie jej do wykonania pomimo toczących się postępowań odwoławczych o których skarżący dowiedzieli się znacznie później Skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...], w toku którego uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Starosty Powiatu [...] powinno dotyczyć jedynie punktu 3 w ten sposób, że konto wpłaty powinno być kontem Agencji Nieruchomości Rolnych w W. W uzasadnieniu przedstawili argumentację na potwierdzenie swoich wniosków. W szczególności wskazali, że ustalona w decyzji opłata za przekształcenie prawa, po zastosowaniu bonifikaty w wysokości [...] zł zgodnie z pkt 3 decyzji [...] Starostwa Powiatu w [...], została wpłacona na wskazane konto Starostwa Powiatowego w [...]. Postawą tej wpłaty była decyzja z dnia [...] marca 2008 r. opatrzona w dniu [...] sierpnia 2008 r. klauzulą decyzji ostatecznej. Posługując się tą decyzją skarżący dokonali wpłaty opłaty za przekształcenie oraz ujawnili swoje prawa wynikające z decyzji [...] dnia [...] marca 2008 r. w księdze wieczystej [...]. Wniesienie przez ANRSP odwołania spowodowało dla nich trudną i kłopotliwą sytuację. Jako obywatele czują się pokrzywdzeni i zaskoczeni, działali w dobrej wierze, uczciwie i solidnie zgodnie z poleceniami urzędników Starostwa w [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii, iż skarżący zarzucają, że Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. w oparciu o treść której - opatrzonej klauzulą ostateczności, ujawnili oni swoje prawo własności w księdze wieczystej. Starosta [...] błędnie pouczył ich o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., gdy tymczasem organem odwoławczym był Wojewoda [...]. Spory dotyczące właściwości spowodowały przedłużenie postępowania o kilka lat. Upływ czasu spowodował, że kwota ustalona w decyzji organu I instancji ulegnie zmianie. M. B., B. B. i M. B. znaleźli się w związku z tym skomplikowanej i kłopotliwej sytuacji, co może skutkować dla nich powstaniem znacznej szkody. Skarga jako niezasadna podlega zdaniem sądu oddaleniu. Wbrew stanowisku skarżących podkreślić należy, że wyczerpanie środków zaskarżenia w toku postępowania instancyjnego przed organami administracji publicznej, nie oznacza wprost zakończenia postępowania w sprawie. Stosownie do treści art. 52 par.1 k.p.a. po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie, można wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym opatrzenie decyzji administracyjnej klauzulą ostateczności otwiera drogę do jej weryfikacji przed sądem. Sąd dostrzega, że organ I instancji wadliwie opatrzył wydaną przez siebie decyzję klauzulą ostateczności (patrz: treść decyzji dołączonej do skargi) i doręczył ją stronie. W konsekwencji skarżący ujawnili jej treść w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, oraz dokonali zapłaty kwoty [...] zł na rzecz Starostwa Powiatowego w [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak aby dotychczas skarżący ponieśli z tego tytułu szkodę majątkową, gdyby zaś taka sytuacja zaistniała w przyszłości, będą ewentualnie mogli dochodzić jej naprawienia na zasadach ogólnych, w ramach postępowania przed sądem powszechnym, w postępowaniu cywilnym. Sama natomiast długotrwałość postępowania w niniejszej sprawie, pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Ponieważ skarżący nie kwestionują, że podmiotem uprawnionym do pobrania opłaty od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, jest Agencja Nieruchomości Rolnych, rozpatrzenia wymaga decyzja Wojewody w części odnoszącej się do uchylenia decyzji Starosty [...] z powodu nieaktualności operatu szacunkowego , który był podstawą jej wydania. Treść art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Po upływie w/w okresu operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, ale – jak przewiduje art. 156 ust. 4 u.g.n.- wyłącznie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zgodnie natomiast z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisuje ją zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. w dniu [...] lutego 2008 r., zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy [...] stycznia 2012r. 12 – miesięczny termin jego ważności upłynął. Poza sporem jest, że operat ten nie posiada klauzuli aktualizacyjnej, co oznacza że nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy decyzją wydaną po dniu [...] stycznia 2012 r. Zdaniem Sądu, wskazany w cytowanym wyżej przepisie 12-miesięczny termin ważności operatu odnosi się również do organu II instancji, który jest organem merytorycznym w tym znaczeniu, że jego zadanie nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Na skutek wniesionego odwołania uprawnionego podmiotu organ odwoławczy stosownie do tzw. zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały pomiędzy datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a datą rozpoznania odwołania. Pogląd o konieczności spełnienia przez operat warunku zawartego w art. 156 ust. 3 u.g.n. w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 556/10-Lex nr 754476, wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 14/10-Lex nr 619806). Zdaniem Sądu, tzw. ratio legis przyjętego przez ustawodawcę ograniczenia czasowego ważności operatu jest oczywiste. Wycena nieruchomości powinna być w miarę możliwości jak najbardziej aktualna. Z uwagi na to, iż warunki rynkowe od których zależy wycena ewoluują, stąd konieczność wprowadzenia czasowego ograniczenia i ewentualna możliwość przedłużenia jej ważności, ale pod określonymi warunkami. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.