I SA/Wa 556/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na uchwałę Zarządu W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu W. na rzecz skarżącej C. S., kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd W. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zmienił własną uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wprowadzając w miejsce zapisu "wyraża się zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy korzystają lub w ostatnich 5 latach korzystali z dodatku mieszkaniowego, czy też z obniżki czynszu" zapis następującej treści: "wyraża się zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy nie korzystali w okresie 3 miesięcy przed złożeniem ankiety z dodatku mieszkaniowego, czy też z obniżki czynszu lub nie korzystają w chwili obecnej z dodatku mieszkaniowego czy też z obniżki czynszu". W dniu 12 grudnia 2011 r. C. S. wezwała Zarząd W. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej podjęta uchwała narusza jej prawa słusznie nabyte na podstawie uchwały Zarządu [...] z dnia [...] października 2011 r. W piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 stycznia 2012 r. Zarząd W. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. W dniu 22 lutego 2012 r. C. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy korzystają lub w ostatnich 5 latach korzystali z dodatku mieszkaniowego, czy też obniżki czynszu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie praw słusznie nabytych co najmniej in abstracto oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa. Zdaniem skarżącej na podstawie uchwały z dnia [...] października 2011 r. nabyła ona prawo do wykupienia zajmowanego przez siebie mieszkania w drodze bezprzetargowej i bezzasadna zmiana tego stanowiska w zaskarżonej uchwale nr [...] nie może godzić w te prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarżąca nie nabyła prawa do wykupu lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą, gdyż lokal ten nie został przeznaczony do sprzedaży zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ankieta złożona przez skarżącą w dniu 16 maja 2011 r. stanowi jedynie zdaniem organu zainteresowanie wykupem zajmowanego lokalu, nie rozpoczyna ona zaś sprzedaży lokalu. Złożenie wniosku następuje dopiero po przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, przy czym prawo pierwszeństwa nabycia lokalu przez najemcę nie jest równoznaczne z roszczeniem przymuszającym właściciela do sprzedaży lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Rozpoznawana skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby takie zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Wskazane osoby korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeśli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Z przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że pierwszeństwo najemcy do nabycia lokalu aktualizuje się wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości i osoby, którym przysługuje roszczenie nabycia nieruchomości skorzystają z pierwszeństwa jeśli spełnią warunki wskazane w przepisie art. 34 tj. wyrażą zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o sprzedaży nieruchomości. Pierwszeństwo nie jest prawem podmiotowym, z którego dla uprawnionego z tytułu pierwszeństwa, w tym wypadku z tytułu najmu lokalu mieszkalnego wynikałoby roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Chodzi o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa w sytuacji podjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego czynności, z których wynika zamiar zbycia mieszkania, którego najemcą jest skarżąca. Z akt sprawy wynika, że Zarząd W. w dniu [...] marca 2011 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia planu sprzedaży lokali w [..] budynkach, w tym budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącej. Skarżąca w dniu 16 maja 2011 r. złożyła ankietę w sprawie nabycia lokalu nr [...]położonego w budynku przy ul.[...] , którego jest najemczynią, a najem został zawarty na czas nieoznaczony (umowa najmu z dnia[..].06.1969 r. k. 116 akt administracyjnych i aneks do niej z dnia [...] czerwca 2009 r. k. 89). Uchwałą z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Zarząd W. ogłosił zamiar zbycia w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy korzystają lub w ostatnich 5 latach korzystali z dodatku mieszkaniowego, czy też obniżki czynszu. Skarżąca spełniała wskazane w uchwale przesłanki, tak więc zajmowany przez nią lokal mieszkalny został zaliczony do kategorii lokali zbywalnych w drodze bezprzetargowej (z pierwszeństwem nabycia). Zawiadomienie co prawda nie nastąpiło, jednak skarżąca już w dniu 16 maja 2011 r. złożyła ankietę okazując wolę skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Z pewnością zatem od momentu złożenia ankiety, a co najmniej od daty zawarcia umowy najmu sytuacja prawna skarżącej wobec najmowanego lokalu regulowana była nie tylko umową najmu, ale również przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi prawa do zakupu lokalu z pierwszeństwem przed osobami trzecimi. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Taką natomiast dodatkową przesłankę wprowadził bez jakiejkolwiek podstawy prawnej Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale wyłączając lokal zajmowany przez skarżącą ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W tym miejscu należy odwołać się do rozważań Trybunału Konstytucyjnego na temat zasad pierwszeństwa zawartych w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie sygn. akt W 19/95, OTK/996/3/25. Dokonując wykładni przepisu art. 23 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Trybunał wskazał, iż zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. W konsekwencji skutki naruszenia pierwszeństwa ustanowionego normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca skorzystali już z pierwszeństwa należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 58 § 1 k.c. (bezwzględna nieważność). Takie same konsekwencje występują w sytuacji, w której uprawnieni zostaną pozbawieni możliwości skorzystania z pierwszeństwa (por. także G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka Prawna", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 502). Rozważania te znajdują odpowiednie zastosowanie również w sytuacji, jaka zaistniała w sprawie niniejszej, albowiem Zarząd W. wyłączając przedmiotowy lokal ze sprzedaży uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. naruszył zasadę pierwszeństwa kupna przysługującą najemcy tego lokalu. Zarząd Dzielnicy zaś tak jak wszystkie jednostki samorządu terytorialnego i ich organy ma obowiązek działania zgodnie z prawem i w granicach określonym przepisami prawa. Organy samorządu terytorialnego winny także działać na rzecz i w interesie swoich mieszkańców. Wobec powyższego Sąd uznał, że zmiana uchwały o przeznaczeniu lokali do sprzedaży z dnia [...] października 2011 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.