I SA/Wa 557/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania F. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył F. C. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją [...] września 2017 r., Wojewoda [...] odmówił F. C., M. K. i H. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. i L. C. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] ([...]). Odwołanie od ww. decyzji złożył F. C. zarzucając organowi uchybienia w zbieraniu materiału dowodowego, a także błędną ocenę zebranych dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty przez organ I instancji było nieprzedstawienie przez strony należycie obszernego materiału dowodowego, który mógłby dać podstawę do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze rozbieżne orzecznictwo dotyczące kwestii ciężaru pozyskiwania dowodów, podziela stanowisko Wojewody, iż ciężar zebrania materiału dowodowego nie może obarczać tylko organu administracji. Strony także powinny wykazać inicjatywę w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, gdyż to one wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że Wojewoda uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wskazał, iż organ wojewódzki wystąpił do wielu archiwów państwowych, a także próbował pozyskać informację z archiwum zagranicznego. W ocenie Ministra, były to odpowiednie działania w wystarczającym stopniu spełniające wymogi kpa. W materiale dowodowym nie ma natomiast przesłanek aby strony wykazały inicjatywę poszukiwawczą, podejmowały własne próby odnalezienia potrzebnych dokumentów i wskazywały adresatów, do których organ mógłby się zwrócić o przesłanie stosownych informacji. Minister wskazał, iż jedynie w piśmie z [...] lutego 2016 r. F. C. sam poinformował, iż zgodnie z jego wiedzą, w wyniku działań wojennych zostały zniszczone przedwojenne urzędy samorządowe, w których przechowywano m.in. dokumentację dotyczącą nieruchomości jego rodziców, a także dokumentacja będąca w posiadaniu jego rodziny uległa zniszczeniu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie występuje ewidentny brak zaangażowania stron w postępowanie i przerzucenie całości inicjatywy dowodowej na organ administracji, co nie znajduje akceptacji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ oświadczeń świadków złożonych w 1990 r. Minister przywołał treść art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. i orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie tego przepisu. W ocenie organu, do oceny wartości dowodowej oświadczeń świadków znajdzie zastosowanie art. 6 pkt 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. i wskazane w tym przepisie wymogi co do formy tych oświadczeń. Organ wskazał, iż zachowanie specjalnej formy warunkuje to, że ww. oświadczenia świadków mają służyć wykazaniu istnienia tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OS 340/14). Wobec powyższego, badając wartość dowodową przedłożonych oświadczeń i zeznań S. K., H. J., J. O. i J. U. organ odwoławczy uznał, że nie można ich uznać za dowody "główne" spełniające przesłanki wynikające z art. 6 pkt 5 ustawy z 5 lipca 2005 r., na podstawie których można byłoby orzec o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez O. i L. C. Organ odwoławczy wskazał, iż nie pozbawia przedłożonych przez strony zeznań i oświadczeń mocy dowodowej, a jedynie wskazuje, że mogą one posłużyć jako dodatkowy materiał dowodowy mający na celu ewentualne uszczegółowienie opisanych nieruchomości, który byłby pomocny dla rzeczoznawcy majątkowego w opracowaniu operatu szacunkowego określającego ich wartość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył F. C. zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy oraz braku jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz stanowiska skarżącego wyrażonego w toku postępowania; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy; - art. 107 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem istotnych elementów polegających na niewyjaśnieniu podstaw do przyjęcia własnej interpretacji ustawy z 8 lipca 2005 r., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej; - art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., poprzez uznanie, iż przesłanki określone w tym artykule nie zostały spełnione przez skarżącego; - art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r., poprzez przyjęcie, iż dołączone do postępowania wnioski dowodowe nie spełniają wymogów ustawowych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ppsa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sytuacji gdy występują trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tak jak w niniejszej sprawie, obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego ciąży także na organie prowadzącym postępowanie, który w oparciu o art. 7 kpa zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że choć organ I instancji zwracał się do Archiwów Państwowych, działania te nie przyniosły pożądanego dla niego skutku. Ponadto, organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek działań a ocena jego działań w stosunku do działań Wojewody jest jednostronnie niekorzystna dla skarżącego, pomimo że możliwości działania po stronie skarżącego były ograniczone w stosunku do działań i możliwości działania Wojewody. W ocenie skarżącego, wobec ustalenia na podstawie jego oświadczenia, że dokumenty uległy spaleniu w związku z najazdem wojsk [...] konieczne było podjęcie większych i zakrojonych na międzynarodową skalę starań przez organy obu instancji celem wystąpienia do Republiki [...] o informację dotyczącą mienia wskazanego przez skarżącego. Ponadto, w skardze podniesiono, że treść art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie może negatywnie wpływać na przedmiotowe postępowanie. Skarżąc wskazał, że złożonych osiemnaście lat temu zeznań świadków, nie będących osobami spokrewnionymi z wnioskodawcami, nie można konwalidować, bowiem świadkowie ci nie żyją. Ponadto, przyjęcie tej formy zeznań świadków w 1990 r. było w pełni akceptowalne zwyczajowo, a ustawa o notariacie została uchwalona w 1991 roku, a więc rok po złożeniu przedmiotowych zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. o odmowie F. C., M. K. i H. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. L. C. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] ([...]). Powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było nieprzedstawienie przez strony należycie obszernego materiału dowodowego mogącego potwierdzić spełnienie wymogów ustawowych, a tym samym dającego podstawę do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, z czym nie zgodził się skarżący podnosząc uchybienie przez organy przepisom kodeksu postępowania administracyjnego oraz niewypełnienie obowiązku zebrania całości materiału dowodowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2042, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą zabużańską". Stosownie do art. 2 ustawy, prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje co do zasady właścicielowi nieruchomości, o ile spełnia on łącznie wymagania określone w pkt 1 i 2 powołanego przepisu, tj. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 oraz posiada obywatelstwo polskie. W przypadku śmierci właściciela prawo do rekompensaty przysługuje natomiast wszystkim lub niektórym spadkobiercom (art. 3 ust. 2 ustawy). Przy tym, wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie aby osoba ubiegająca się o rekompensatę mogła zrealizować swoje prawo. Brak spełnienia choćby jednej z powołanych przesłanek powoduje wydanie przez organ decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 ustawy). Z uwagi na tak ukształtowane przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o przyznanie tego prawa kluczowa jest kwestia, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości. Tylko bowiem właściciel lub jego spadkobierca może być beneficjentem prawa do rekompensaty, które – zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 4 ustawy – jest niezbywalne. Przepis art. 6 ustawy w sposób szczegółowy wskazuje istotne źródła dowodowe, które mogą służyć ustaleniu właścicieli pozostawionych nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, do wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty należy dołączyć, między innymi, dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Konstrukcja ww. przepisu dowodzi, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie utrwalone jest stanowisko, iż postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest na wniosek strony (art. 5 ust. 1 ustawy), a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 października 2017 r., I OSK 3458/15 oraz z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1890/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). To zatem strona tego postępowania, zgodnie z art. 6 ustawy, powinna dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Strona powinna zatem dołączyć do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty również dowody potwierdzające przynależny do nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP tytuł prawny. Zgodnie z ustawą, dowodami tymi mogą zaś być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki [...], Republiki [...],[...],[...] lub innych państw (art. 6 ust. 4). Przy tym, konstrukcja art. 6 ustawy nie wyklucza innych dowodów niż w nim wymienione, jednak dowodom wskazanym w ustawie nadaje określoną rangę. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 5 ustawy, w przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków. Ustawodawca dopuścił zatem możliwość aby dokumenty zawierające urzędowy opis mienia lub orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny zostały zastąpione przez oświadczenia dwóch świadków, które mogłyby świadczyć o pozostawieniu nieruchomości poza granicami RP, w tym jej rodzaju i powierzchni. Jednakże, aby powołane oświadczenia świadków mogły stanowić dowód w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty muszą one zostać złożone w odpowiedniej formie, a sami świadkowie muszą spełniać ustalone przez ustawodawcę wymagania. Tak więc, stosownie do art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, oświadczenia świadków muszą zostać złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, natomiast świadek musi być osobą, która zamieszkiwała w miejscowości, w której znajduje się pozostawiona nieruchomość lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie może być w stosunku do dawnego właściciela (jego spadkobiercy) osobą bliską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż skarżący nie przedłożył do akt dokumentów potwierdzających tytuł prawny swoich poprzedników prawnych do nieruchomości położonej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Bezskuteczne okazały się również próby odszukania dokumentów wykazujących przynależny tym osobom tytuł prawny do nieruchomości pozostawionej w archiwach krajowych (Archiwum Państwowe w Z., Archiwum Państwowe w W., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowe [...], Archiwum Państwowe w K., Archiwum Państwowe w S., Archiwum Państwowe w L. i P.) oraz zagranicznych (Państwowe Regionalne Archiwum w M. za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...]), o co starał się organ prowadzący postępowanie. W tej sytuacji prawidłowo organy orzekające poddały ocenie dostarczone przez strony dowody w postaci oświadczeń i zeznań świadków S. K., H. J., J. O. i J. U. Po dokonaniu tej oceny organy uznały, że przedmiotowe oświadczenia i zeznania nie dokumentują faktu posiadania i pozostawienia przez O. i L. C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższe stanowisko organów sąd w składzie orzekającym podziela. Prawidłowo bowiem uznał organ odwoławczy, iż do oświadczeń i zeznań świadków złożonych w 1990 roku znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r., w tym art. 6 ust. 5 tej ustawy. Wynika to wprost z treści art. 27 ww. ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Trafnie również wskazał organ, iż oświadczenia i zeznania S. K., H. J., J. O. i J. U. nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy, to jest wymogu złożenia przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie oraz wymogu zawarcia informacji o tym, czy osoba je składająca zamieszkiwała w tej samej lub sąsiedniej miejscowości (taka informacja zawarta została jedynie w oświadczeniu H. J.) oraz czy zeznający nie są osobami bliskimi właścicieli pozostawionej nieruchomości lub ich spadkobierców ubiegających się o rekompensatę. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie udowodniono faktu posiadania i pozostawienia przez poprzedników prawnych skarżącego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie zostały w niej spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty. W sprawie istotne jest również to, że możliwości uzyskania dowodów z dokumentów urzędowych, w tym sądowych, a także z archiwów państwowych potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty zostały w niej wyczerpane, a to w związku z przekazanymi przez Państwowe Regionalne Archiwum w [...] za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...] informacjami o braku dokumentów dotyczących własności i składu nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącego, a także bezskutecznym poszukiwaniem tych dokumentów w archiwach krajowych. Jak natomiast prawidłowo wskazał organ odwoławczy, oświadczenia świadków są środkami dowodowymi o charakterze uzupełniającym. Nie mogą natomiast być to jedyne środki dowodowe, jakimi dysponuje organ w postępowaniu wyjaśniającym zainicjowanym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a ich ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Przy tym, co już podniesiono wyżej, choć to na wnioskodawcy spoczywa główny ciężar udowodnienia zasadniczej okoliczności stanowiącej podstawę do realizacji prawa do rekompensaty, czyli udowodnienia pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w niniejszej sprawie organ z własnej inicjatywy przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do uzyskania dodatkowych i niezbędnych środków dowodowych w postaci dokumentów urzędowych. W toku tego postępowania nie tylko podjęto czynności w przedmiocie weryfikacji przedstawionych przez wnioskodawcę oświadczeń świadków, ale też we własnym zakresie organ poszukiwał dokumentów archiwalnych, które mogłyby potwierdzić fakt istnienia przedmiotowej nieruchomości oraz jej ówczesnych właścicieli, zwracając się w tym celu do Archiwum Państwowego w Z., Archiwum Państwowego w W., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego [...], Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego w S., Archiwum Państwowego w L. i P. oraz do Państwowego Regionalnego Archiwum w [...] za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...]. Rację ma przy tym organ odwoławczy, iż inicjatywa dowodowa musi być przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. Decydując się zatem na złożenie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty strona musi liczyć się z tym, że organ wojewódzki będzie wymagał udowodnienia spełnienia ustawowych przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty za pomocą odpowiednich dokumentów urzędowych. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Analiza akt sprawy i zaskarżonych decyzji potwierdza, iż organy rozpatrzyły wszystkie zebrane w sprawie dowody we wzajemnej łączności ze sobą, a wyniki ich ustaleń znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji, które zawierają wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo zatem Wojewoda [...], mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, odmówił przyznania skarżącemu prawa do rekompensaty, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo rozstrzygnął o utrzymaniu rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.