I SA/Wa 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. A. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego położoną w G. działką nr [...] i znajdującymi się na niej naniesieniami. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo T. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w G. zapisanych w księgach wieczystych Kw Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...], w tym m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z 1 października 2009 r. P. A. (współwłaściciel nieruchomości) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], podnosząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Jako jej właściciele ujawnieni bowiem byli wówczas w księdze wieczystej spadkobiercy K. D. tj. żona A. D. w udziale wynoszącym [...] części oraz ich dzieci M. D., R. C., J. D., S. D., A. Z. w udziałach po [...] każde. Pismem z 14 lipca 2009 r. C. S.A. z siedzibą w W. następca prawny Przedsiębiorstwa T. w W. (przekształcenia w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa dokonano na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1991 r. Rep. Nr [...] a, następnie uchwałą nr [...] w dniu [...] czerwca 2001 r. Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Przedsiębiorstwa T. S.A. zmieniło nazwę spółki na "C. Spółka Akcyjna") wniosła do Sądu Rejonowego G. w G. o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 października 1985 r. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt [...]. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił, zainicjowane wnioskiem P. A., postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., z uwagi na prowadzone w Sądzie Rejonowym G. w G. postępowanie w sprawie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że postępowanie powyższe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rzutujące w sposób bezpośredni na sposób rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jedną z koniecznych przesłanek uwłaszczenia jest bowiem istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa do nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego nabywa przedsiębiorstwo. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. A. i P. A. (będący również współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości) złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku przesłanek do jego zastosowania. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury, działając na podstawie utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu, organ powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy zawieszenia postępowania, a mianowicie wystąpiły łącznie trzy przesłanki, od których jest ono uzależnione. Po pierwsze postępowanie administracyjne jest nadal w toku, po drugie rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy sprawy o zasiedzenie (która jest w toku) ma istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem pozwoli na ustalenie czyją własnością w dniu 5 grudnia 1990 r. była działka nr [...]. Po trzecie, między sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a wynikiem sprawy o zasiedzenie istnieje związek przyczynowy (ma ona bezpośredni wpływ na jej prawidłowość). W związku z powyższym zdaniem Ministra w sprawie nie została usunięta przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego, która uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że dla oceny zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej nie jest istotne, czy w dacie wydania takiej decyzji organ miał wiedzę co do tego, że nieruchomość może stanowić własność innej osoby niż Skarb Państwa. Istotne jest natomiast czyją prawnie własnością była dana nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. Nieruchomość, która w tej dacie nie stanowiła własności Skarbu Państwa nie mogła być bowiem przedmiotem uwłaszczenia. Tak więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru zobligowany jest do zbadania kto legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. tytułem własności przedmiotowego gruntu. Oznacza to, że rozstrzygniecie ww. kwestii stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Na powyższe postanowienie P. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nadzorczej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu skargi wskazując na istotę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wywodził on, że przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z ciężkich, kwalifikowanych wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W postępowaniu takim nie może zatem wystąpić zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, co uzasadniałoby zawieszenie tego postępowania. Podniósł jednocześnie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], nie dają podstaw dla oceny, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] była zgodna z ówczesnym prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (jako organ obecnie właściwy w sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494)) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zakwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem P. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem 5 grudnia 1990 r. położoną w G. działką nr [...] i znajdującymi się na niej naniesieniami. Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W judykaturze przyjmuje się, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni, a nie tylko hipotetyczny, związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd nie jest możliwe wydanie decyzji w danej sprawie. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10 Lex nr 1081888). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przed Sądem Rejonowym w G. postępowaniem o zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości obejmującej działkę nr [...], a możliwością oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1994 r., wydanej w trybie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), w części dotyczącej tej działki, nie istnieje. Przede wszystkim, jak trafnie zauważył skarżący, zawieszone postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Istotą zaś takiego postępowania jest to, że nie dokonuje się w nim ponownie rozpatrzenia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, ale wyłącznie kontroluje legalności tej decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ nadzoru nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego niezbędnego dla załatwienia sprawy objętej kontrolowaną decyzją, ale jedynie dokonuje jej oceny na tle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Mając zaś na względzie to, że materialnoprawną podstawą badanej decyzji Wojewody [...] był art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., rolą organu nadzoru było jedynie ustalenie, czy w świetle istniejącego materiału dowodowego spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, umożliwiające Wojewodzie wydanie zgodnie z prawem decyzji potwierdzającej nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntu przez państwową osobę prawną, a więc m.in. zbadania czy prawidłowe były wówczas ustalenie organu, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nr [...], obejmującej przedmiotową nieruchomość, wykluczał by własność tej nieruchomości przypisana była w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarbowi Państwa (jako jej właściciele ujawnione zostały bowiem osoby fizyczne). Z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. – o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wynika natomiast domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro zatem ustalenie stanu prawnego nieruchomości na ww. datę jest możliwe, w oparciu o treść wpisów jawnych z księgi wieczystej dla niej prowadzonej, a przedmiotem zawisłego przed Ministrem postępowania jest jedynie kontrola legalności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej tej nieruchomości, to oczekiwany wynik postępowania w sprawie o jej zasiedzenie, mogący ewentualnie obalić domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, nie może być utożsamiany z zagadnieniem wstępnym warunkującym możliwość dokonania tej kontroli. Samo bowiem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć (hipotetycznie) wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest jej rozpatrzenie przez organ administracyjny w oparciu o posiadany materiał dowodowy i obowiązujące przepisy prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wszak wpływu względy natury celowościowej czy ekonomiki postępowania. Prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, o ile potwierdzi własność Skarbu Państwa, będzie mogło wprawdzie stanowić w przyszłości podstawę do weryfikacji wydanej w trybie nadzoru decyzji, co jednak nie może być utożsamiane z przeszkodą prawną uniemożliwiającą obecnie zakończenie prowadzonego w tym trybie postępowania. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem P. A., a więc dokonanie oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z domniemania zgodności wpisów jawnych z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.