I SA/Wa 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun- Kulik Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skarg Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań "X" Sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowanej przez radcę prawnego P. A. oraz Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2011 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1978 r., znak: [...] w części orzekającej o udzieleniu zezwolenia Dyrekcji Budowy [...] - [...] na przeprowadzenie magistrali wodociągowej przez nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha – utrzymał wymienioną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...].09.1978 r., znak: [...] orzekł o udzieleniu zezwolenia Dyrekcji Budowy [...] na przeprowadzenie magistrali wodociągowej m.in. przez nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Pismem z dnia [...].12.2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...].09.1978 r., znak: [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1978 r., znak: [...] w części orzekającej o udzieleniu zezwolenia Dyrekcji Budowy [...] na przeprowadzenie magistrali wodociągowej przez nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona decyzja została skierowana do B. K., która zmarła [...].03.1972r. "X" Sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowana przez radcę prawnego P. A. oraz Zakład [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyły odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2011 r. podnosząc, nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz wskazując, iż ze względu na upływ 10 letniego okresu od wydania przedmiotowej decyzji i nieodwracalne skutki prawne nie jest możliwe obecnie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1978 r. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ ustalił, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 09.1978 r. została skierowana do B. K., która zmarła w dniu [...] 03.1972 r. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla m. L. z dnia [...].10.1972 r., sygn. akt [...] spadek po w/w B. K. nabyli T. K., W. K., B. K. oraz S. K. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...].06.2002 r., sygn. akt [...] spadek po B. K. nabyli M. K. oraz B.W. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...].02.2003 r., sygn. akt [...] spadek po S. K. nabyli W. K. oraz T. K. Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Wobec powyższego, stwierdził, iż prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1978 r. do zmarłej B. K. stanowiło rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach wskazał , iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 22.09.2011 r., sygn. akt 1587/10, wyrok NSA z dnia 01.07.2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, wyrok NSA z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt I OSK 1157/10). Argumentował , że utrwalone orzecznictwo nie wskazuje, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii upływu 10 lat od wydania przedmiotowej decyzji, wskazał, iż zgodnie z art. 156 §2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Ponieważ przedmiotowa decyzja jest obarczona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa to upływ czasu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych wskazał, iż nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne (przede wszystkim czynności prawne i noszące cechę wykonalności orzeczenia sądowe), których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego, ewentualnie gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa . Sam fakt wybudowania magistrali stanowi skutek faktyczny nie zaś prawny. Na opisaną , decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującą w nocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 skargi do tutejszego sądu wniósł Zakład [...] Sp. z o.o. w L. oraz X sp. z o.o. z siedzibą w L. Zakład [...] Sp. z o.o. w L. zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja objęta prowadzonym w sprawie postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu jej wydania adresat decyzji zmarł; b) naruszenie prawa procesowego tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w zakresie odniesienia się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów; W konsekwencji wniósł o : • uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, • zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że bezpodstawnie za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęto fakt, że w dacie wydania weryfikowanej przez Wojewodę [...], a następnie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzji osoba w stosunku do której była ona wydana nie żyła. Skarżący zakwestionował po pierwsze , że wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po wtóre podkreślił , że od dnia jej doręczenia innym uczestnikom postępowania upłynęło dziesięć lat , co w świetle art.156 § 2 kpa uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności , a ponadto w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zaistniały nieodwracalne skutki prawne - doszło bowiem do wybudowania magistrali , co także skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wywiódł ponadto, że skoro osoba nieżyjąca nie mogła być stroną w sprawie - ewentualne stwierdzenie nieważności skierowanej do niej decyzji mogłoby nastąpić wyłącznie na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. X sp. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja objęta prowadzonym w sprawie postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu jej wydania adresat decyzji zmarł; - naruszenie prawa procesowego tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w zakresie odniesienia się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów; W konsekwencji wniosła o: • uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja prawna zawarta w zaskarżonej decyzji jest błędna. W przekonaniu skarżącej w toku postępowania został popełniony błąd faktyczny polegający na błędnym ustaleniu osoby aktualnego właściciela i skierowaniu do niego decyzji zaś nie na rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o treść art. 111§ 1 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym jest , że Naczelnik Dzielnicy [...] prowadził postępowanie i wydał decyzję z dnia [...].09.1978r. czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą – B. K. - zmarłą dnia [...].03.1972r. Podkreślić wypada , że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 K.p.a. , zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 K.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 K.p.a, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 K.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 K.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Naczelnik Dzielnicy [...] prowadził postępowanie i wydał decyzję z dnia [...].09.1978r., którą skierował do nieżyjącej B. K. w sytuacji gdy uczestnikami tego postępowania i adresatami wymienionej decyzji winni więc być następcy prawni zmarłej. Powyższe, w świetle przedstawionych wyżej wywodów , uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na akceptację nie zasługują także zarzuty przedstawione w obu skargach. Przede wszystkim brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej miałoby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten w sposób jasny i precyzyjny dotyczy bowiem skierowania decyzji administracyjnej do osoby , która nie jest stroną w sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie zaś takiej , która nie ma przymiotu strony wobec własnej śmierci. W odniesieniu zaś do kwestii upływu 10 lat od wydania przedmiotowej decyzji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 156 §2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Skoro analizowana decyzja jest obarczona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. to zasadnie wskazał Minister, że upływ czasu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jej nieważności . Za nietrafną uznać należy także argumentację odnoszącą się do wywołania przez kontrolowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Za nieodwracalne skutki prawne uznać bowiem należy skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne, których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego, ewentualnie gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 6.04.2001r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX 55762, por. wyrok NSA z dnia 08.03.2006 r., sygn. akt I OSK 1773/04, publ. Lex 19857). Trafnie zatem wskazano w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą takie okoliczności. Fakt wybudowania magistrali wodociągowej stanowi niewątpliwie skutek faktyczny nie zaś skutek prawny omawianej decyzji z dnia [...].09.1978 r. Powyższe przesądza , że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Wojewody [...] nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) orzekł jak na wstępie.