I SA/Wa 561/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] i Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargi Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań [...] S.A. oraz Prezydenta Miasta [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...]], prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr KKU [...] utrzymała powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2973/13 oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15 uchylił ww. wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. NSA uznał, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postepowania, jak i przepisów prawa materialnego, bowiem nie ustalono czy sporne grunty znajdowały się, a jeśli tak to w jakiej części, w zarządzie powiernicznym – w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie koleje Państwowe ( Dz. U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312). Z tych też względów organ winien wystąpić do podmiotów przechowujących archiwa z zapytaniem dotyczącym dokumentu potwierdzającego ustanowienie zarządu na rzecz [...]. Okolicznością potwierdzającą ustanowienie zarządu mogą być nie tylko dowody z dokumentu ustanawiającego takowy zarząd ale także dokumenty, które by okoliczność tę potwierdzały. Dlatego też uzasadnione wydaje się przeprowadzenie oceny dotyczącej dokumentacji budowy obiektów budowlanych na tym terenie, w tym zwłaszcza budowy obiektów mieszkalnych. Być może w dokumentach dotyczących budowy obiektów można będzie odnaleźć dowody o ustanowieniu zarządu na rzecz [...]. Wreszcie w świetle art. 75 § 1 K.p.a. nie ma przeszkód by dowodem potwierdzającym ustanowienie zarządu [...], poprzez wydanie odpowiedniej decyzji, mógł być dowód z zeznań świadka, o ile dowód ten zostanie zweryfikowany przez organy i uznany za wiarygodny. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził ponownie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia postępowania, wskazują, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a jednocześnie brak jest dowodów na to, że znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie (zarządzie powierniczym) przedsiębiorstwa państwowego [...] powstałym w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.) lub też w trybie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. W następstwie rozpatrzenia wniesionych od tej decyzji przez Prezydenta Miasta [...] oraz [...] S.A. odwołań, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 2020 utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. W ocenie Komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwałach składów 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, Komisja wywodziła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zaś dysponowania stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dalej: "u.g.g.", tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Takim jednak [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie legitymuje się. W rezultacie KKU stanowisko przedstawione w przywołanym orzecznictwie w całości podzieliła. Odnosząc się do przepisów szczególnych wyłączających komunalizację, organ odwoławczy stwierdził, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo [...] nie zostało wymienione. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez [...] S.A. Skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły [...] S.A. oraz Prezydent Miasta [...]. [...] S.A. zarzuciły naruszenie: 1) - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji; 2) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3) art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie zaistniałych okoliczności w toku całego postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty [...] S.A. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...] oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Gmina [...] zarzuciła: -naruszenie art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie w prowadzonym postępowaniu Prezydenta Miasta [...] jako reprezentanta skarbu Państwa; - naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi , a to poprzez nieuprawnione pominiecie oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn.. akt I OSK 3398/15 -naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w szczególności władania przez [...] sporna nieruchomością, co bezpośrednio zaważyło na wynik postępowania komunalizacyjnego; - naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że [...] S.A. nie przysługiwało prawo zarządu . podczas gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są nieuzasadnione. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzono, że Miasto [...] nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło Komisję do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji – jak twierdzi skarżąca. Czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym – jak utrzymuje organ. Niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio skarżące [...] S. A, które do takiego dokumentu się nie odwołuje, a prawa do grunty wywodzi wyłącznie z fatycznego władania nim i aktów normatywnych dotyczących utworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstwa [...]. Godzi się jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak trafnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez Komisję dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Przynależny z mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. tytuł prawny do zarządczego władania gruntami przez [...], dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Konsekwencją bowiem wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, uchylającej przywołane rozporządzenie, było także zniesienie uprawnienia nim wykreowanego. Zarząd powstały ex lege nie może wszak istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Stąd, jak trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do przywołanej uchwały z 27 lutego 2016 r. "odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu [...], która nastąpiła w wyniku uchylenia cyt. rozporządzenia spowodowała ustanie zarządu ustawowego". Jednocześnie ustawa o kolejach nie potwierdziła przysługiwania tego szczególnego prawa [...], przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy). Oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu. Skoro zaś pod rządami tej ustawy prawo to już nie funkcjonowało nie mogło także "zostać zachowane", na mocy wskazanych w skardze przepisów art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Od czasu uchylenia rozporządzenia z 1926 r., nie został zresztą uchwalony żaden akt prawny przyznającą [...] nabycie prawa zarządu ex lege. Zgodnie natomiast z art. 6 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu [...] maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjna względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd w całości podziela dokonane przez organ ustalenia oraz ocenę zebranych w sprawie dowodów, a wyprowadzone z nich wnioski uważa za własne, dlatego nie ma potrzeby odnoszenia się ponownie przez sąd do zarzutów wskazanych w skardze [...] S.A. a odnoszących się do zakwestionowania stanowiska organu o posiadaniu przez [...] S.A prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Gminy [...] tj. naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a) sąd chciałby zwrócić uwagę na następująca kwestię. Wspomniane wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 w sposób jednoznacznych stwierdziły, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W tej sytuacji zapadły wcześniej wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15, uchylający wyrok WSA z 10 września 2014 r. oraz decyzję KKU z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - nie może być w sprawie dalej wiążący. W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena prawna w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład powiększony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszych wyrokach sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670 /11, lex nr 1145122; 22 września 2011 r., sygn. akt II FSK 511/10, lex nr 1068731). Reasumując, należy stwierdzić, że organ, rozstrzygając kolejną skargę w tej samej sprawie był zobowiązany - w związku z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 153 tej ustawy, z uwagi na podjęcie przez NSA uchwały zawierającej stanowisko w sprawie wykładni prawa, odmienne od wyrażonego we wcześniejszym wyroku tego Sądu. Z uwagi na ogólną moc wiążącą uchwał NSA i ich celowość w dążeniu do jednolitości prawa, nie ma przy tym znaczenia, że wyrok uchylający stał się prawomocny. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008r., I FPS 1/08, OSNAWSA 2008, nr 5, poz. 75, w której przyjęto, że w związku z art. 269 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., a więc od zasady związania swoim wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem, z uwagi na późniejsze podjęcie przez NSA uchwały zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska dostosował się WSA. Niezależnie od powyższego stanowiska, zdaniem sądu, organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w wyroku NSA z 16 czerwca 2016 r. gdyż zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...],[...] S.A i do Prezydenta Miasta [...] o odszukanie dokumentów dotyczących przysługiwania istniejącemu w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości . Na jego wezwanie Archiwum Państwowe w [...] i Prezydent Miasta [...] stwierdzili, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz kolei i innych obiektów na niej posadowionych. Natomiast [...] S.A na wezwanie przesłały jedynie kopię protokołu granicznego wraz z kopiami szkiców tegoż protokołu. To dodatkowe postępowanie dowodowe wskazało- zdaniem organów-, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a jednocześnie brak jest dowodów aby w dniu 27 maja 1990 r. była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych (w szczególności nie stwierdzono, by ten tytuł przysługiwał [...]). Nie stwierdzono też, żeby podlegała wyłączeniu spod komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował po stronie czynnej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. Kto w niniejszej sprawie winien reprezentować Skarb Państwa nie ma jednak istotnego znaczenia, bo skargi zostały wniesione przez podmioty, które niewątpliwie mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zatem kwestia nawet wadliwego oznaczenia ról podmiotów biorących udział w postępowaniu nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.