I SA/Wa 567/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), dalej "ustawa z 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa" i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r, o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego o raz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymała w decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. - znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji" w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, karta mapy [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księgę wieczystą Nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, i koniecznością ustalenia czy nieruchomość podlega komunalizacji, wobec wniosku [...] S.A. Oddział Gospodarki Nieruchomościami w [...] o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdującego się na niej budynku, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] maja 1990 r. istniała działka nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa. Następnie w wyniku kolejnych podziałów powstała działka nr [...]. Obecnie przedmiotowa działka jest objęta KW nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Jego zdaniem zostały spełnione przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. gdyż skarżący nie dysponował w dacie komunalizacji tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody, złożyła spółka - [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o zmianę decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przedmiotowej działki przez Miasto [...] lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów ani konieczności ich uzupełnienia. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcje organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 przedmiotowej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 lub należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 przedmiotowej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 lub należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Istotną kwestią związaną z wyżej przytoczonym art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Termin "należeć do" w przypadku tego przepisu wyjaśniony został w sposób kompleksowy zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie. Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest przy tym pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Ponadto, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie: - decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, - zawartej, za zezwoleniem administracji, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi - umowy o nabyciu nieruchomości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] nie posiadało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami. Ponadto z uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 wynika, iż pozostawienie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), także nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] nie wykazało w przedmiotowym postępowaniu, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Pozostawienie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa oznacza, że użytkowane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa. Zatem nieruchomość ta, jako nierozdysponowana w formie prawem jednoznacznie określonej i przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Akta niniejszej sprawy nie wskazują również, na istnienie negatywnych przesłanek do komunalizacji nieruchomości, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze skarbu państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny, albowiem przejście własności następuje ex lege. Przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Komisja nadto wskazała, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji: • naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 i art. 7 kpa a także art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne pouczenie co do prawa złożenia przez stronę sprzeciwu od decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]; • naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust.2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż poprzednikowi prawnemu [...] S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2019 , poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu. Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu dla tej nieruchomości. Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Przepis art. 5 ust. 1 ust. 1ustawy z 10 maja 1990 r. był powiązany systemowo z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). Przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia na rzecz gminy osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Takie uprawnienie do władania gruntem nie mogło powstać w sposób dorozumiany lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada, poza księgami inwentarzowymi, dokumentów kreujących jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości w tym nie ma decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie której dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości ani dokumentu z którego wynikałoby, że z mocy samego prawa użytkowanie przekształciło się w zarząd - art. 87 ust. 1 ugg (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/16). Tego rodzaju dokumenty nie są też ujawnione w księdze wieczystej. Przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości. Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieźć z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14). Sąd przy tym w tym postępowaniu nie ocenia przesłanek do uwłaszczenia się [...]. W związku z tym wywody skargi na tle art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe pozostają bez wpływu i oceny na niniejszą sprawę. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Naruszenie art. 10 kpa może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie i złożenia dowodów istotnych których istnienie miałoby wpływ na treść decyzji. Sam fakt długiego procedowania przez organ nie spełnia tej przesłanki. Wadliwe poinformowanie strony o sposobie zaskarżenia w sytuacji w której ostatecznie skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd, nie ma istotnego znaczenia. Sumując brak jest postaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.