I SA/Wa 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C. T. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz C. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu zażalenia C. T., postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania stronie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego z akt sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 27 września 2007 r. C. T. zwrócił się do Wojewody Podlaskiego o wydanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność C. T., oznaczonych jako działki nr [...] pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Wnioskodawca podał, iż żądanie wydania uwierzytelnionego odpisu jest uzasadnione koniecznością dokonania oceny tego operatu pod względem merytorycznym i formalnym przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. odmówił wydania stronie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego z akt sprawy, wskazując na brak przesłanki ważnego interesu po stronie wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w tym, aby posiadać uwierzytelniony odpis takiego operatu, ponieważ sporządzony operat podlega ocenie organu oraz instytucji określonych w ustawie, a z przepisów nie wynika, by mógł być oceniany z inicjatywy strony, przez jakiegokolwiek biegłego. Na powyższe postanowienie C. T. wniósł zażalenie. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 2 KPA strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast według przepisu art. 73 § 1 KPA organ administracji obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Organ zauważył, że zasadą jest możliwość zapoznania się przez stronę z aktami sprawy w siedzibie organu. Wydanie zaś z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 302/96, niepublikowany, strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał jej ważny interes. W ocenie Ministra ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 KPA może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów wyżej wymienionych dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w związku z art. 73 § 2 KPA. Organ zwrócił uwagę, że takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LexPolonica nr 329611. Organ wskazał, że w swoim wniosku C. T. podał, iż uzyskanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego podyktowane jest koniecznością weryfikacji tego operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Ministra w rozpoznawanej sprawie zarówno strona i jej pełnomocnik mogli sporządzić odpisy niezbędnych im części akt administracyjnych, za pomocą technicznych środków kopiujących, a następnie dochodzić ich uwierzytelnienia przez organ administracji. Zdaniem organu, zaniechanie powyższych możliwych i dopuszczalnych prawnie czynności i uzasadnianie niezbędności (obowiązku) sporządzenia uwierzytelnionych odpisów przez organ wojewódzki w celu ich przesłania stronie tylko koniecznością analizy operatu poza siedzibą urzędu nie wyczerpują dostatecznie przesłanek instytucji art. 73 § 2 KPA, albowiem ważny interes strony mógł zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania postępowania opisanego w cytowanym unormowaniu. Od postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. C. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ponieważ poprzez brak oznaczenia stron postępowania w sposób rażący narusza ono art. 124 KPA, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA; 2) ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ze względu na naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § I pkt 4 KPA, polegające na spowodowaniu przez organ administracji, iż strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także ze względu na inne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 73 § 2 KPA, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji naruszył art. 79 § 1 i § 2 KPA bowiem nie doręczył skarżącemu postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ani nie zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu tego dowodu w inny sposób. Organ nie zawiadomił również strony o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego. Skarżący nie został także zawiadomiony o złożeniu przez biegłego operatu szacunkowego do akt sprawy. C. T. oświadczył, że o sporządzeniu tego dokumentu dowiedział się od pełnomocnika jednej ze stron postępowania. Niezwłocznie po uzyskaniu informacji o sporządzeniu operatu złożył Wojewodzie Podlaskiemu wniosek, oparty o treść art. 73 § 2 KPA, w którym zwrócił się o wydanie mu z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego, a także - z racji oddalenia jego miejscowości od siedziby Wojewody Podlaskiego o blisko 100 km i brak urlopu - o doręczenie odpisu tego operatu na adres zamieszkania skarżącego. Zdaniem skarżącego nie można się zgodzić z argumentacją organu, że skarżący nie miał "ważnego interesu", aby wnioskować o wydanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego oraz że miał możliwość sporządzenia wymienionych odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w związku z art. 73 § 2 KPA. W ocenie skarżącego pierwszy argument należy uznać za dowolny i wykraczający poza ramy dozwolonego uznania. Przyjęcie takiej konkluzji wydaje się być motywowane jedynie wolą utrudnienia skarżącemu ochrony jego uzasadnionego interesu w niniejszym postępowaniu. C. T. zauważył, że Minister Budownictwa powołuje się w uzasadnieniu postanowienia na wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ld 302/96, niepubl. i sugeruje, że skarżący ważnego interesu nie wykazał. Skarżący powoływał się zaś na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771, w którym stwierdzono, że "ważnym interesem strony może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu wykorzystania w innych postępowaniach". W ocenie skarżącego w kontekście tego orzeczenia ważnym interesem właściciela nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym jest powzięcie wiedzy w przedmiocie wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego i sprawdzenie we własnym zakresie zgodności takiego ustalenia z praktyką. Błędne jest również powoływanie się przez organ w zaskarżonym postanowienia na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Łd 770/96, LEX nr 31771 i wysnuwanie wniosku, że skarżącemu nie należy odpisu operatu doręczać, bowiem, może on poczynić z niego odpisy, w siedzibie Wojewody Podlaskiego. Gdyby bowiem skarżący mógł w ten sposób zrealizować swoje uprawnienie, to nie wnioskowałby jak w złożonym wniosku. Skarżący podkreślił, że we wniosku wskazywał organowi pierwszej instancji, iż podróż w obie strony z A. [...] do B. [...] musi zająć cały dzień, a wnioskodawca, pozostający w zatrudnieniu nie dysponuje już urlopem na 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że legitymację strony w postępowaniu dotyczącym wydania uwierzytelnionych odpisów z dokumentów akt sprawy posiada ten podmiot, który legitymuje się statusem strony w postępowaniu głównym i złożył stosowny wniosek, bowiem tylko i wyłącznie tej osoby dotyczy uruchomione przez nią postępowanie. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło interesu prawnego pozostałych stron postępowania wywłaszczeniowego, które nie były zainteresowane w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu z operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej KPA, strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązkiem organu administracji jest, po pierwsze - ustalenie, czy z żądaniem wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu wystąpiła strona oraz – po drugie – dokonanie w ramach tzw. uznania administracyjnego oceny, czy wskazane przez stronę okoliczności i ich uzasadnienie wskazują na jej ważny interes w uzyskaniu dokumentów. W judykaturze wyrażono pogląd, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w konkretnej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771). Przepis art. 73 § 2 KPA wymaga, aby strona wykazała się ważnym interesem w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu dokumentu, a nie interesem szczególnie ważnym lub wyjątkowo ważnym. Takie same wymogi przewiduje przepis szczególny - art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który nie został uwzględniony przez Ministra Budownictwa. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżący jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości jest stroną postępowania wywłaszczeniowego. Poza sporem jest również to, że C. T. we wniosku domagał się wydania uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego motywując to koniecznością zweryfikowania ustalonej w operacie ceny i jego prawidłowości pod względem merytorycznym i formalnym oraz okazania wyceny innemu biegłemu, aby móc skutecznie bronić swego interesu jako właściciela. Zdaniem Sądu, powołana przez skarżącego argumentacja wniosku z dnia 27 września 2007 r. w sposób dostateczny potwierdzała istnienie ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego. Nie bez znaczenia jest to, że wycena rzeczoznawcy majątkowego to dokument obszerny i skomplikowany, napisany językiem specjalistycznym. Dokument ten zawiera bowiem dane rynkowe i statystyczne oraz ich złożoną analizę, mogącą przekraczać możliwości dokonania samodzielnej oceny tych treści przez skarżącego. Jest on ponadto istotnym dowodem w sprawie, na którym opiera się rozstrzygnięcie organu co do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Racjonalne jest więc stanowisko skarżącego, że dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego potrzebna będzie stronie pomoc osoby znającej się na sztuce szacowania nieruchomości (innego biegłego), której należało okazać uwierzytelniony odpis operatu. Zgodzić należy się z Wojewodą Podlaskim, że operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę nie mógł by być podstawą oceny prawidłowości operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2007 r. oraz, że do oceny prawidłowości operatów uprawniona jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Uszło jednak uwadze organu pierwszej instancji, że strona zamierzała zapoznać się z tym dokumentem i dokonać jego oceny po konsultacji z biegłym. We wniosku nie ma natomiast mowy o dokonaniu oceny operatu szacunkowego przez biegłego, a jedynie o okazaniu tego operatu biegłemu. W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego za nieprawidłowe. Sąd uznał także za wadliwe rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa. Z przepisu art. 73 KPA w żaden sposób nie wynika, aby prawo strony do otrzymania uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego uzależnione było od uprzedniego skorzystania przez stronę z prawa do przeglądania, czy sporządzania notatek lub odpisu z operatu. Przyjęcie takiego poglądu byłoby sprzeczne z koncepcją praw procesowych strony, skoro z samej istoty tych praw wynika to, że to strona sama decyduje o tym, z którego z wyżej wymienionych praw skorzysta. Przepisy KPA co prawda przewidują możliwość ograniczenia przez organ praw strony, jednakże wynika to z wyraźnego przepisu prawa (np. art. 78 § 2 KPA ograniczającego prawo strony do przeprowadzenia dowodu). W art. 73 KPA brak natomiast ograniczenia tego rodzaju. Prawa strony z § 1 i 2 art. 73 KPA są więc prawami od siebie niezależnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu w tej kwestii zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771. Oba wydane w sprawie postanowienia są wadliwe również i z tego powodu, że nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania. Z przepisu art. 10 § 1 KPA wynika obowiązek zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium (również w tym dotyczącym rozpoznania wniosku jednej ze stron o wydanie uwierzytelnionego odpisu dokumentu z akt sprawy). Strona ma zatem prawo do pełnej informacji o czynnościach organu podejmowanych w postępowaniu oraz o wydanych rozstrzygnięciach, także tych dotyczących kwestii wpadkowych, aby przed wydaniem decyzji mieć możliwość wypowiedzenia się także co do tego etapu postępowania. Przepisy art. 73 i art. 74 KPA oraz przepisy Rozdziału 9 KPA (Postanowienia) nie przewidują przy tym ograniczenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 125 i art. 126 w związku z art. 109 § 1 KPA postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia doręcza się stronom (a nie stronie) na piśmie. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 KPA dającego podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów niedoręczenia skarżącemu postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego oraz niezawiadomienia o przeprowadzeniu tego dowodu i złożeniu go do akt sprawy, Sąd zauważa, że okoliczności te nie mogły być oceniane w niniejszej sprawie, ponieważ wykraczają poza przedmiot sprawy z art. 73 § 2 KPA. Zarzuty te odnoszą się natomiast do prowadzonego przez organ postępowania wywłaszczeniowego i mogą mieć znaczenie przy ocenie przez sąd administracyjny legalności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Wojewoda Podlaski i Minister Budownictwa wydając w sprawie rozstrzygnięcia naruszyli przepisy art. 10 i art. 73 § 2 KPA, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Podlaski winien uwzględnić zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną i załatwić wniosek w oparciu o przepis szczególny art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniając, którego uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego wydania żąda strona (w sprawie sporządzono dwa operaty szacunkowe, natomiast wniosek z dnia 27 września 2007 r. nie precyzuje, o który operat chodzi). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.