I SA/Wa 571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [..] września 2009 r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), upoważniła Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Od uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie w gminnym wniósł Wojewoda [...] zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). W motywach skargi Wojewoda powołał się na art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy dłużnika może upoważnić, w formie pisemnej, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9 rzeczonej ustawy, organ właściwy dłużnika oznacza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. W związku z czym, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest Burmistrz Miasta P., natomiast Rada Miasta P. we wskazanej materii nie posiada kompetencji. Wobec czego Rada udzielając upoważnienia w sposób określony w § 1 uchwały, a więc w zakresie objętym przepisem art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przekroczyła swoje ustawowe kompetencje prawodawcze. W świetle powyższego Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wniesienie skargi, albowiem Rada podejmując uchwałę na podstawie wskazanych wyżej przepisów rażąco naruszyła prawo. Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę wystąpiła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Miejskiej w P. przekazanie do ośrodka pomocy społecznej zadania określonego w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odnoszącego się do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych może nastąpić na podstawie uchwały rady gminy zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ wskazał, iż zgodnie z przytoczonym przepisem do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Rada Miejska w P. wyraziła stanowisko, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Zauważyć tu należy, iż ustawodawca zdefiniował pojęcie organu właściwego dłużnika (art. 2 pkt 9 ustawy) i organu właściwego wierzyciela (art. 2 pkt 10 ustawy). Jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego/ osoby uprawnionej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy – organ właściwy wierzyciela może upoważnić swego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres przekazania kompetencji, organ właściwy do przekazania kompetencji, forma przekazania kompetencji, wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji w przepisach prawa ustrojowego. Zatem prawodawca nie przyznał organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy by ten realizował zadania ustawowe, a w szczególności by wykonywał pewne czynności lub wydawał decyzje administracyjne. Ustawa jednoznacznie reguluje kwestię udzielania upoważnień do wykonywania zadań objętych jej zakresem przedmiotowym oraz zakresu tych uprawnień. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy – do zadań organu właściwego dłużnika należy przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego. Stosownie zaś do art. 4 ust .3 ustawy – do wykonania powyższych czynności są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Ponadto, organ właściwy dłużnika może upoważnić do wykonania tych czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Oprócz czynności wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Odnośnie w/w czynności oraz wydawania decyzji, brak jest podobnego przepisu, jak w art. 4 ust. 3 ustawy. W ocenie składu orzekającego, przez analogię do art. 12 ust. 2 ustawy należy przyjąć, że również w przypadkach, które nie obejmuje art. 4 ust. 3, jedynie organ wykonawczy określony w art. 2 pkt 9 uprawniony jest do upoważnienia swoich pracowników, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do wykonywania określonych czynności oraz do wydawania decyzji. Gdyby przyjąć interpretację strony skarżącej, doszłoby do niepożądanej dychotomii. O ile bowiem w sprawach należących do zadań organu właściwego wierzyciela, wyłącznie organ wykonawczy gminy określony w art. 2 pkt 10 ustawy jest uprawniony do udzielania upoważnień we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z wydawaniem decyzji, to w sprawach należących do zadań organu właściwego dłużnika – upoważnień w sprawach wymienionych w art. 4 ust. 3 udzielałby organ wykonawczy gminy określony w art. 2 pkt 9 ustawy, a we wszystkich pozostałych – organ uchwałodawczy gminy. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że nie różnicuje on kompetencji przyznanych organowi właściwemu wierzyciela i organowi właściwemu dłużnika. Zdaniem Sądu, ustawa niewątpliwie zawiera regulację szczególną, która deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepisy ustawy przyznały kompetencje do realizowania jej zadań organowi wykonawczemu gminy (dotyczy to zarówno organu właściwego dłużnika, jak też organu właściwego wierzyciela) i w sposób odmienny niż przepisy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym unormowały kwestię udzielania upoważnień do wykonywania tych zadań. Przepisy ustawy przyznały organowi wykonawczemu gminy uprawnienie do powierzania zadań organu właściwego wierzyciela oraz organu właściwego dłużnika, ściśle określonemu kręgowi osób. Powierzenie tych zadań stanowi uprawnienie organu wykonawczego (zwrot "może"), który z owego uprawnienia nie musi korzystać. Udzielenie upoważnienia przez organ wykonawczy gminy wywoła taki skutek, że osoba upoważniona będzie mogła wykonywać określone czynności oraz wydawać decyzje w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), zaś ten ostatni pozostaje w dalszym ciągu organem właściwym. Konsekwencją zasady właściwości jest domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracji publicznej, tj. organ właściwy do załatwienia sprawy nie może przenieść swoich uprawnień na rzecz innego organu, zaś inny organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. Stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego obiektywnego, zaś przepisy o właściwości mają charakter iuris cogentis. Z zasady określonej w art. 39 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 39 ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Upoważnienie to stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie uchwały rady gminy, kompetencja do załatwiania określonych spraw z zakresu administracji publicznej przechodzi na inny organ, zaś dotychczasowy organ traci tę kompetencję. Tym samym organ upoważniony przez radę gminy wydaje decyzje w swoim imieniu. Przepisy ustawy (art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2) stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wyłączają jego stosowanie. Po pierwsze dlatego, że stwarzają możliwość upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów jak chce tego art. 39 ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Po wtóre dlatego, że do udzielenia upoważnienia, uprawniony jest organ właściwy dłużnika/wierzyciela (czyli organ wykonawczy), a nie rada gminy (organ uchwałodawczy). Po trzecie wreszcie, jeśli chodzi o czynności realizowane przez organ właściwy dłużnika, są to czynności w znakomitej większości o charakterze materialno-technicznym (wyjątek stanowi wydawanie decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy). Tymczasem "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest tożsame z wydawaniem decyzji administracyjnych (przepis ten należy interpretować w kontekście pozostałych postanowień art. 39 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w myśl § 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [..] września 2009 r. – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. został upoważniony do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, a co za tym idzie do załatwiania indywidualnych spraw, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), w zakresie nieuregulowanym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, że przedmiotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela, na inny organ. Przepisy ustawy, będące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyłączały jego stosowanie. Zauważyć należy, że Wojewody jako organu nadzoru wnoszącego skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje regulacja z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zatem przed wniesieniem skargi do Sądu nie jest zobligowany do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.