I SA/Wa 571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. N., C. C. i E. D. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. N., C. C. i E. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) działając na postawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej "ustawa z 8 lipca 2005 r.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego odmówił A.N., C.C. i E.D. (Skarżący) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez C. C. na byłym terytorium państwa polskiego tj. w miejscowościach [...],[...],[...] oraz [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ww. nieruchomości stanowiły własność C. C. s. T., a nie jak twierdzą Skarżący jego syna C. C.. Pomimo wielokrotnych wezwań, Skarżący nie przedstawicieli prawomocnego postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości – C. C. s. T., ani notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia lub innego wiarygodnego dokumentu potwierdzającego przekazanie prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz syna C.C.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) po rozpatrzeniu odwołania Skarżących decyzją z [...] lutego 2020 r. na postawie art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. uchylił decyzję Wojewody[...] z dnia [...] listopada 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji, że ten nie ocenił, czy wniosek o o rekompensatę został złożony w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy tj. do 31 grudnia 2008 r. czy terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195, dalej "ustawa z 12 grudnia 2013 r."). Minister wskazał, że osoby które nie złożyły wniosku z zachowaniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., mogą złożyć przedmiotowy wniosek w dodatkowym terminie - do 27 sierpnia 2014 r. - pod warunkiem, że wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP mają wpływ zmiany dokonane tą ustawą (tj. zmiana rozumienia przesłanki domicylu). Minister podnosił, że obowiązek zweryfikowania ww. przesłanki stanowi warunek sine qua non co do możliwości badania czy wnioskodawcy spełniają warunki wskazane w ustawie uprawniające do otrzymania właściwej rekompensaty za mienie pozostawione. Wobec uznania, że Wojewoda naruszył art. 7 i 77 k.p.a. gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie oceny spełnienia przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 2 z dnia 12 grudnia 2013 r. warunkujących możliwość wystąpienia o przyznanie praw do rekompensaty, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda powinien ocenić czy Skarżący spełnili warunki określone w ustawie z 12 grudnia 2013 r. i czy zachodzą okoliczności opisane w tym akcie prawnym, których zaistnienie umożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego po dacie 31 grudnia 2008 r. W szczególności organ winien zbadać czy w przedmiotowej sprawie na ocenę spełnienia wymogu zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP mają wpływ zmiany dokonane na mocy nowelizacji z dnia 13 grudnia 2013 r. tj. zmiany w zakresie rozumienia przesłanki domicylu. Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Skarżących od decyzji Ministra z [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1066/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zarzuty Skarżących w części należało uznać za zasadne. Wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do spełnienia warunków z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniających organ do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd podniósł, że postępowanie drugoinstancyjne nie polega na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ. Wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) zaś organ II instancji zarzucił, że organ I instancji nie ocenił czy w ogóle zaszły przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ drugiej instancji nie wskazał jednak ani jednego kierunku postępowania (wyjaśniającego czy dowodowego), które nie zostało w tej sprawie przeprowadzone, a które przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. uniemożliwiałoby dokonanie oceny ww przesłanek przez organ II instancji. Tymczasem w tej sprawie należało przyjąć, że skoro organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, to nie kwestionował terminu, w jakim zgłoszone zostało żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty Sąd podkreślił, że nie oceniał, czy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy zmieniającej, i czy zasadnie uznał złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu, wskazał jednak, że Minister winien sam we własnym zakresie poczynić określone ustalenia na podstawie akt sprawy, a jeśli uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem II instancji – to powinien wskazać jakie czynności organ I instancji powinien przeprowadzić. Tymczasem organ II instancji uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że powinien on odnieść się do przesłanek z ustawy. Tego typu odniesienie się do zaistnienia przesłanek ustawowych pozostaje też w kompetencji organu II instancji skoro nie wskazał on żadnego kierunku postępowania wyjaśniającego, którego sam nie może przeprowadzić. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku tutejszego Sądu, decyzją z [...] stycznia 2021 r. Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił spełnienie przez Skarżących przesłanki warunkującej możliwość ubiegania się o rekompensatę. W ocenie Ministra na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuprawione jest twierdzenie, że Skarżący wykazali, że C.C. s. C. zamieszkiwał na terenie znajdującym się poza obecnymi granicami RP. Minister wskazał jednocześnie, że przedstawione dowody jedynie uprawdopodobniają, że ww. osoba miała dodatkowe miejsce zamieszkania w [...]. Organ II zakwestionował również wiarygodność dowodów w postaci: oświadczenia M. L., M. S., A.N., C.C., E.D. oraz uznał, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania osoby wskazanej we wniosku jako właściciel pozostawionych nieruchomości. Wyjaśnił, że organ administracji zobowiązany jest zatem podjąć kroki z urzędu celem uzupełnienia brakującego materiału dowodowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zmierzały do udowodnienia faktu, że C.C., s. C. od 1935 r. aż do wybuchu II Wojny Światowej mieszkał w [...] gdzie uczęszczał do Szkoły [...] i okolicznością tą uzasadniały złożenie wniosku w terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r., zasadnym będzie, w ocenie Ministra podjęcie przez organ I instancji inicjatywy dowodowej, polegającej na ustaleniu i wystąpieniu do instytucji mogącej posiadać w swoich zbiorach archiwalnych dokumenty potwierdzające, że w latach 1935-1939 C.C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w [...]. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. I SA/WA 1066/20 i wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o okoliczności, które w ww. wyroku uznane zostały za niebędące podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo niezaistnienia przesłanek do jej wydania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w zakresie konieczności uchylenia decyzji wojewody w sposób niezrozumiały, oraz w warunkach zignorowania oceny i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. I SA/WA 106/20, a także w oparciu o okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy – tj. wskazania przez organ konieczności zbadania miejsca zamieszkania właściciela na dzień 1 września 1939 r. podczas gdy miejsce zamieszkania właściciela na dzień 1 września 1939 r. nie ma znaczenia dla sprawy, - art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 140 kpa poprzez błędne pouczenie co do trybu i termiu wniesienia środka odwoławczego od decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, nałożenie na organ grzywny w wysokości 20.000 złotych, wydanie postanowienia informującego o zaistniałych uchybieniach i zażądanie od organu wyjaśnień oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla na wstępie, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej Sąd zobowiązany był zatem zbadać zasadność zastosowania tego przepisu, oceniając, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czy też organ odwoławczy winien był wydać inną z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, wydanie jej zatem warunkowane jest ustaleniem, że decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; 29.3.2006 r. II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14, wyrok NSA z 27.01.2021 r. I OSK 2743/20). Zalecenia sformułowane przez Ministra sprowadzają się do obowiązku oceny czy spełnione zostały warunki określone w ustawie z 12 grudnia 2013 r. i czy zachodzą przesłanki umożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego po dniu 31 grudnia 2008 r. W tym zakresie Minister wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji, które w swoich zbiorach archiwalnych posiadają dokumenty, które mogłyby potwierdzić fakt, że C.C.s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w [...] w latach 1935-1939. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę brak jest przeszkód by w ramach postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji uzupełnić postępowanie dowodowe o dokumenty potwierdzające fakt że C.C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w [...] w latach 1935-1939. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe dokumenty może zostać przeprowadzone zarówno poprzez działania podjęte z urzędu przez organ drugiej instancji jak i poprzez zobowiązanie stron do przedstawienia odpowiednich dowodów. Sąd podziela stanowisko organu zgodnie z którym co do zasady to na organach administracji spoczywa ciężar zgromadzenia materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jak jednak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, zasada ta doznaje ograniczeń w przypadku postępowań dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty, w których na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności potwierdzających prawo do przyznania rekompensaty (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 roku, I OSK 1544/17). W konsekwencji uznać należy, że Minister wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a.. Postępowanie dowodowe we wskazanym przez Ministra zakresie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy w ramach art. 136 k.p.a. a następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien być poddany ocenie organu drugiej instancji. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 31 sierpnia 2021 r. sąd wskazał, że nie oceniał, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy zmieniającej, i czy zasadnie uznał złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd wyjaśnił, że Minister winien sam we własnym zakresie poczynić określone ustalenia na podstawie akt sprawy, a jeśli uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem II instancji – to powinien wskazać jakie czynności organ I instancji powinien przeprowadzić. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający i uchylając decyzję wskazał, w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy. Oznacza to, że Minister realizował wytyczne sądu. Okoliczność, że sąd rozpoznający sprawę obecnie nie podziela stanowiska Ministra co do braku możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ drugiej instancji nie może być utożsamiona z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a. Okoliczność ta nie może również stanowić podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma na celu zdyscyplinowanie organu, który działa w sposób rażąco niewłaściwy lub niezgodny z wytycznymi sądu, a takich okoliczności sąd w sprawie tej nie stwierdził. Z tego też powodu sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez błędne pouczenie co do trybu i terminu wniesienia środka odwoławczego od decyzji. Jednakże z uwagi na wniesienie przez Skarżących właściwego środka odwoławczego, z zachowaniem ustawowego terminu, ww. naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.