I SA/Wa 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto i Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę S. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasta S., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], składającej się z szeregu działek. K. M. wniósł o stwierdzenie powyższej decyzji w części dotyczącej działki [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Od powyższej decyzji K. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Organ wskazał też, że Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia [...] października 1951 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości S. i W. M., położonej przy ul. [...] w mieście S. składającej się z działek nr: [...] (pismo Starostwa Powiatowego S. z 7 stycznia 2002 r. nr [...]). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r., nr [...], w części dotyczącej parceli oznaczonej obecnie jako działka nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jego nieważność. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Minister stwierdził, że należy odróżnić skutki prawne decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji oraz decyzji stwierdzającej, że inna decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skutkiem materialnym stwierdzenia nieważności decyzji jest utrata przez tę decyzję bytu prawnego. Natomiast skutki procesowe stwierdzenia nieważności decyzji polegają na powrocie sprawy do stanu postępowania administracyjnego sprzed wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Z kolei w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa (dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności) i jednocześnie ustalenia, że zaistniała przesłanka wyłączającą możliwość stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej ogranicza się wówczas do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Odnosząc powyższe uwagi, do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r. w przedmiocie wywłaszczenia zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., w części dotyczącej działek nr [...], natomiast nadal funkcjonuje w obrocie prawnym w części dotyczącej działki nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. wskazał bowiem, że orzeczenie w przedmiocie wywłaszczenia - w części dotyczącej działki nr [...] - mimo, iż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, nie może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ nadzoru stwierdził, że ze wskazanych wyżej przyczyn Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Natomiast z uwagi na fakt, iż orzeczenie w przedmiocie wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie zostało przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyeliminowane z obrotu prawnego, to nadal jest skuteczne pod względem prawnym. Oznacza to, zdaniem Ministra, że K. M., następcy prawnemu dawnych właścicieli, tj. S. i W. M. (postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] i postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 1997 r. sygn. akt [...]) nie przysługuje przymiot strony postępowania, o którego przeprowadzenie wnosi. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucił naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podał, że jego matka wystąpiła o zwrot bezprawnie wywłaszczonego mienia w 1990 r. i od tego czasu toczyło się postępowanie administracyjne o zwrot tego mienia, w którego skład wchodziła działka nr [...]. Postępowanie to było dwukrotnie zawieszane, jednakże postanowienia o zawieszeniu zostały uchylone. Okoliczności te, mimo znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie zostały w sposób wyczerpujący rozpatrzone wbrew obowiązkom wynikającym z art. 77 §1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wobec toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie komunalizacyjne prowadzone przez Wojewodę [...] zakończone decyzją z [...] czerwca 1992 r. powinno być zawieszone zgodnie z art. 97 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie była rozważana przez Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, co narusza art. 77§ 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Do akt sprawy wpłynęło tez pismo skarżącego z dnia 6 października 2009 r., w którym skarżący wskazał, że działanie organu jest niezrozumiałe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bowiem unieważnił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. dotyczącą tej samej nieruchomości bezprawnie wywłaszczonej w dniu [...] maja 1945, w części dotyczącej działki nr [...], a w części dotyczącej działki nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności. Skarżący zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2000 r. sygn. akt I SA 1104/99 stwierdził że przekazanie Spółdzielni działki [...] nastąpiło w trakcie trwającego postępowania o zwrot stanowiło rażące naruszenie prawa, było działaniem na szkodę wnioskujących o zwrot i miało na celu obejście prawa, zatem nie może korzystać z ochrony. Bez względu na to co się stało później z powyższymi działkami decyzja jest ta sama i dotyczy tej samej nieruchomości bezprawnie wywłaszczonej. W ocenie skarżącego powoływanie się Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na to, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie jest niezasadne, gdyż nikt nie zawiadomił skarżącego o tej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął, że K. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], w części dotyczącej prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że stronami w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą zaś brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie objęte tym postępowaniem stanowi ich własność bądź wykażą, że legitymują się innym tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, który komunalizacji stałby na przeszkodzie (por. np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1485/97, LEX nr 45077; wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 869/06, niepubl.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji komunalizacyjnej, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, natomiast, że K. M. nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym przysługujący mu w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...]. Z dokumentacji sprawy wynika, że działka nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej ustawy samorządowe była własnością Skarbu Państwa, co potwierdza orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r. nr [...], pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], karta inwentaryzacyjna nr [...] i odpis z księgi wieczystej Kw nr[...]). W dacie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] właścicielem działki było Miasto i Gmina S. (odpis z księgi wieczystej nr [...]). Co prawda Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wskazane wyżej decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyeliminowały orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. z obrotu prawnego w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W decyzjach Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzono, że orzeczenie wywłaszczeniowe w tej części, mimo że obarczone kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak wywołało nieodwracalne skutki prawne, skoro w 1994 r. użytkownikiem wieczystym tegoż gruntu na mocy umowy stała się Spółdzielnia [...] w S. (odpis z Kw nr [...]). W tej sytuacji, za zasadną należało uznać decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiającą wszczęcia na wniosek K. M. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Rację ma Minister, że skoro kwestionowana decyzja komunalizacyjna we wskazanej wyżej części nie narusza sfery prawnej skarżącego, to tym samym nie można K. M. uznać za stronę postępowania, w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., mogącą skutecznie wszcząć postępowanie nieważnościowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd zauważa, że kwestia wpływu sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości na zgodność z prawem części decyzji komunalizacyjnej nie mogła mieć znaczenia przy badaniu dopuszczalności wszczęcia na wniosek K. M. postępowania nieważnościowego. To zagadnienie mogło by być brane pod uwagę dopiero przy badaniu legalności decyzji komunalizacyjnej, a więc na dalszym etapie sprawy o stwierdzenie nieważności, do którego to etapu w niniejszej sprawie nie doszło. Należy tylko wskazać, że w wyroku z dnia 5 lipca 2000 r., sygn. akt I SA 1104/99 Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem decyzji wydanych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził, że działka nr [...] została w 1994 r. przekazana Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. NSA wskazał, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wyłącza roszczenie o zwrot, gdy nieruchomość przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy (1 stycznia 1998 r.) została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Natomiast cytowana w piśmie skarżącego z dnia 6 października 2009 r. kwestia przekazania przedmiotowego gruntu Spółdzielni, mimo złożonego wniosku o zwrot, nie jest elementem oceny prawnej Sądu zaprezentowanej w uzasadnieniu powyższego wyroku, lecz częścią opisanego przez Sąd stanu faktycznego sprawy wynikającego z treści skargi skarżącego. Wywody wskazujące na różnicę pomiędzy skutkami prawnymi wywołanymi decyzją stwierdzającą nieważność decyzji a decyzją stwierdzającą, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa potwierdzają zasadność stanowiska Ministra. Stwierdzenie nieważności części decyzji wywłaszczeniowej skutkuje bowiem tym, że decyzja ta zostaje w tej części wycofana z obrotu prawnego, tzn. istnieje taki stan prawny jak gdyby decyzji w tej nieważnej części nigdy nie było. Inaczej ma się rzecz ze skutkami prawnymi decyzji stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej w części z naruszeniem prawa. W tej drugiej sytuacji decyzja wywłaszczeniowa w tej części pozostaje w obrocie prawnym i rodzi skutki prawne. To zaś, że decyzja ta stwierdza, iż inna decyzja (wywłaszczeniowa) została w części wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkuje tym, że osobie która poniosła szkodę na skutek wydania niezgodnej z prawem decyzji służy roszczenie o odszkodowanie (art. 160 Kpa w zw. z art. 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W takim przypadku stan prawny gruntu ukształtowany częścią decyzji nadal istnieje. Co się zaś tyczy podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, Sąd zauważa, że argument ten mógłby mieć znaczenie w sprawie o wznowienie postępowania komunalizacyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, o której mowa w przepisach art. 156 - 158 k.p.a. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.