I SA/Wa 575/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] oraz stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa położonej w J. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, będącej w samoistnym posiadaniu L.J. i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] dnia [...] września 1977 r. nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. Naczelnik Miasta J., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł w części I o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – na cele realizacji spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w J. przy ul. [...]: 1) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 będącej w samoistnym posiadaniu W. J., 2) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 będącej w samoistnym posiadaniu L.J. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1977 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 1992 r., złożonym do protokołu, L. J. - reprezentowany przez W. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych w zakresie dotyczącym działki nr [...] podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu, nie otrzymał zawiadomienia o rozprawie administracyjnej, a także nie została mu doręczona decyzja Naczelnika Miasta J. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001 r. sygn. akt I 1211/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie ww. decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła przedmiot ponownie przeprowadzonego przez organ postępowania nadzorczego, w następstwie którego, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] orzekł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do naruszenia w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uzasadniając powyższą ocenę organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie, przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania, był zobligowany wystąpić do właściciela nieruchomości z wezwaniem do jej dobrowolnego odstąpienia. Ponadto art. 17 tej ustawy nakłada na organ wywłaszczeniowy bezwzględny obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomości prawa rzeczowe ograniczone. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właścicielowi nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie lub innym podmiotom, o których stanowi art. 17 ustawy. Uchybienia te spowodowały zaś, że organ w sposób oczywisty naruszył art. 15- 18 powołanej wyżej ustawy. Jednocześnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która została ujawniona jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej Kw nr [...]. Powyższe zaś oznacza, że weryfikowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ nadzoru nie jest władny cofnąć skutków tego wpisu. W związku z powyższym ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 29 września 2002 r. L.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując ocenę organu, iż decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta J. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] września 1977 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy, podtrzymując argumentację o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. , sygn. akt I SA/Wa 119/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 2002 r. wskazując min. na braki w materiale dowodowym uniemożliwiającym zajęcie stanowiska, co do zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd zobowiązał przy tym organ, by w toku ponownego rozpoznawania sprawy uzupełnił akta administracyjne sprawy o odpis z księgi wieczystej spornej nieruchomości, decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, umowę cywilno-prawną o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (o ile była zawarta). W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury. Organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [..] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r. i orzekł, że decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r. w części pierwszej pkt 2 , tj. w zakresie orzekającym o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 będącej w samoistnym posiadaniu L.J. i o ustaleniu odszkodowania oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] września 1977 r., wobec ziszczenia się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i upływu 10 lat od doręczenia decyzji, zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż w wiążącym organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2001 r. , sygn. akt I SA 1211/00 Sąd wyraził pogląd, iż niezachowanie wymogu skierowania decyzji do strony i prawidłowego jej oznaczenia, w sytuacji określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako podstawę wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej przyjął art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast wskazanego przez Sąd art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym zasadnym było uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2002 r. i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister podniósł, iż zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołał nieodwracalne skutki prawne. W przypadku wystąpienia choćby jednej negatywnej przesłanki organ nadzoru winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skoro zaś nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.) Taka sytuacja, w ocenie organu mam miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaszło w niej bowiem przedawnienie, gdyż upłynął dziesięcioletni termin od daty doręczenia decyzji dotkniętej wadą nieważności. Na powyższą decyzję L.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a., w myśl którego nie można wydać decyzji na niekorzyść strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem, zdaniem strony zaskarżona decyzja Ministra zmieniająca podstawę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. jest z jego punktu widzenia znacznie mniej korzystna od uchylonej decyzji z [...] sierpnia 2002 r., ponieważ przepis ten pozwala na umorzenie sprawy. Ponadto zdaniem strony wydana decyzja całkowicie pomija okoliczności wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny, które spowodowały uchylenie przez Sądy uprzednio podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, iż zawarte w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2001 r. stwierdzenie, że art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji nie stoi w żadnej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem obydwu tych przepisów, co jasno wynika z uzasadnienia ww. wyroków. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] września 1977 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem położonych w J. nieruchomości gruntowych obejmujących działkę nr [...] - pozostającą w samoistnym posiadaniu W. J. (cz.I pkt 1 sentencji decyzji) oraz działkę nr [...] - pozostającą w samoistnym posiadaniu L.J. (cz.I pkt 2 sentencji decyzji). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - niezależnie od tego czy zostało ono zainicjowane wnioskiem strony (co miało miejsce w niniejszej sprawie), czy też wszczęto je z urzędu - jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są więc strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli m.in. L.J. i W.J. jako osoby wywłaszczone z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz będąca obecnie użytkownikiem wieczystym przedmiotowych gruntów [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zważyć przy tym należy, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swoim rozstrzygnięciu z [...] sierpnia 2002 r. orzekł, iż decyzje wywłaszczeniowe (pierwszej i drugiej instancji) w całości wydane zostały z naruszeniem prawa, a dopiero Minister Infrastruktury rozpoznający ponownie sprawę w wyniku reformatoryjnego rozstrzygnięcia orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa ww. decyzji, jedynie w części odnoszącej się do działki nr [...] – której samoistnym posiadaczem był L.J.. Do wyżej wymienionych stron skierowane zostały obydwie wydane w sprawie decyzje nadzorcze. Wskazać jednak należy, iż ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że jedna ze stron postępowania – W. J. zmarł na długo przed wydaniem po raz pierwszy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygnięcia w sprawie legalności decyzji wywłaszczeniowych. Zmarł on bowiem w dniu 14 grudnia 1994 r. (k.38). Oznacza to, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia zarówno Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak i Ministra Infrastruktury skierowane zostały do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób wiedział, czy też nie. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Ministra Infrastruktury rozstrzygnięć powoduje, że Sąd zwolniony był z merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art.152, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.