I SA/Wa 576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2001 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1950 r., nr [...]- którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...] i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...] - z powodu rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] lutego 2013 r. W. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2001 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...] w części, w jakiej stwierdzono nieważność decyzji odnośnie lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w przedmiotowej nieruchomości oraz związanych z nimi części wspólnych budynku i udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w [...] - podnosząc, iż decyzja ta rażąco narusza prawo z uwagi na stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości w sytuacji, gdy część lokali w budynku wraz z odpowiadającymi im częściami wspólnymi budynku oraz udziale w prawie użytkowania wieczystego została już wcześniej sprzedana Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność ww. swojej decyzji z [...] lutego 2001 r.- w części dotyczącej lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi części wspólnych budynku oraz udziału w użytkowaniu wieczystym. Organ stwierdził, że wobec sprzedaży ww. lokali – decyzja w tym zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne, dlatego też nie można stwierdzić jej nieważności. Od powyższego orzeczenia został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy - z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych wskazanych w nim osób. Następnie Z. H. pismem z [...] września 2016 r. (data prezentaty) wniosła o wydanie jej zaświadczenia o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2001 r. w zakresie, w jakim od tej decyzji nie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (w części dotyczącej lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi części wspólnych budynku oraz udziału w użytkowaniu wieczystym). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło jej wydania żądanego zaświadczenia. Organ uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że z brzmienia art. 217 kpa wynika, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu faktycznego lub prawnego, dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Są to akty potwierdzające istnienie uprawnień lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana. Dalej podniósł, iż wnioskodawczyni była dwukrotnie wzywana pismami z [...] września 2016 r. i [...] listopada 20116 r do przedstawienia dokumentów, z których wywodzi interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Nie wykazała się jednak ona wolą wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. H. podnosząc, iż jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...], której dotyczyła decyzja nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby wydania zaświadczenia wymagał przepis prawa, ani też nie wskazała interesu prawnego w potwierdzeniu stanu prawnego opisanego we wniosku. Dalej wskazał, że na tle art. 28 kpa przyjmuje się, iż tylko przepis prawa materialnego, przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Mieć Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Jednakże wnioskodawczyni, mimo wezwań, nie wyjaśniła na czym polega jej interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia oraz jaki jest cel jego otrzymania, w kontekście jej praw lub obowiązków. Organ stwierdził ponadto, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie - w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń - jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem wnioskodawczyni domaga się dokonania oceny prawnej dotyczącej statusu decyzji wydanej przez Kolegium w 2001 r. oraz wpływu nieskończonego jeszcze ostatecznie postępowania nadzorczego na ostateczność decyzji. Są to zagadnienia prawne, których rozstrzygnięcie wykracza poza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Z. H. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. - zaskarżając ww. orzeczenia w całości. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła: 1) naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz § 3 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez odmowę wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji z [...] lutego 2001 r., nr [...], w części w jakiej nie stwierdzono nieważności ww. orzeczenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], dotyczącej jedynie lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - z uwagi na błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu w uzyskaniu ww. zaświadczenia w sytuacji, gdy skarżąca, zamieszkująca aktualnie lokal o nr [...], jest następczynią prawną jednego z byłych właścicieli nieruchomości objętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i współwłaścicielem odrębnej nieruchomości budynkowej; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanego postanowienia, w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o podniesione zarzuty - na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa oraz w zw. z art. 200 ppsa, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień i wydanie zaświadczenia stwierdzającego częściową ostateczność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2001 r., w zakresie, w jakim nie stwierdzono nieważności ww. decyzji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], dotyczącej lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Strona skarżąca w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosła, że na ostateczność decyzji Kolegium z 2001 r., we wskazanym zakresie, nie miał wpływu złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadzonej pod sygn. akt [...]. Zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, złożenie środka zaskarżenia od decyzji, od której nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpoznanie, a której wzruszenia strona domaga się poprzez stwierdzenie jej nieważności, do czasu zakończenia postępowania nadzorczego, nie wpływa na ostateczność decyzji nadal funkcjonującej w obrocie i wywołującej wynikające z jej treści skutki prawne. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1545/15. Skarżącej, jako następczyni prawnej jednego z byłych właścicieli nieruchomości, któremu tytuł własności został odebrany dekretem z dnia 26 października 1945 r., w świetle art. 5 tego dekretu z dnia 26 października 1945 r. przysługuje tytuł współwłasności do znajdującego się przy ul. [...] budynku mieszkalnego, w zakresie lokali, których nie dotyczyła decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., a tym samym posiada ona interes prawny w uzyskaniu ww. zaświadczenia. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, w sytuacji złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, byli właściciele zachowywali tytuł własności do odrębnej nieruchomości budynkowej. W sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność decyzji odmawiającej byłym właścicielom prawa do nieruchomości, odrębna własność budynku ponownie stała się aktualna. W konsekwencji, wobec funkcjonowania w obrocie decyzji Kolegium z 2001 r. w części nieruchomości budynkowej, powróciła ona do właścicieli. Przy czym skarżąca jest jednym z następców prawnych współwłaściciela nieruchomości i obecnie zajmuje lokal nr [...], który nie jest objęty decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wydanie zaświadczenia jest niezbędne dla wykazania jej tytułu do odrębnej nieruchomości budynkowej - wobec groźby eksmisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym - bowiem jej przedmiotem jest postanowienie organu kończące postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia. Do takich postanowień organów ma więc zastosowanie art. 119 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie jest zasadna, gdyż orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszają przepisów prawa. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r., odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższych regulacji wynika, że niezbędnym warunkiem udostępnienia informacji w formie zaświadczenia jest przede wszystkim ich posiadanie przez organ, do którego zwrócono się o ich udostępnienie. Ponadto ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, organ ma obowiązek wydać zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Musi natomiast istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Z kolei w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3166/15 i przywołane tam orzeczenia). Należy zatem wskazać, że mieć interes prawny w postępowaniu znaczy zatem to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo do otrzymania zaświadczenia, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (vide wyroki NSA z 13 marca 2001, sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 i z 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/01). Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, doszedł do przekonania, że stanowisko organów I i II instancji jest słuszne, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W toku postępowania skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Nie zareagowała bowiem w sposób odpowiedni na wysłane przez organ żądanie wykazania swojego interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Wskazywała jedynie, iż ma interes prawny - bowiem jest następca prawnym dawnego właściciela przeddekretowego, przy czym w piśmie z [...] października 2016 r. podniosła, że po G. P., właścicielu lokalu w budynku, którego dotyczyło postępowanie dekretowe, nie zostało ustalone jeszcze następstwo prawne. Następnie kolejnym pismem z [...] listopada 2016 r. organ poinformował, iż do chwili ustalenia następstwa prawnego nie jest możliwe rozpoznanie złożonego wniosku. Strona jednakże w żaden sposób nie zareagowała na powyższą informację. Także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoływała się jedynie w sposób ogólny na fakt bycia następcą prawnym przeddekretowego właściciela nieruchomości, nie konkretyzując jednak w żaden sposób swojego interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia. Dopiero we wniesionej do Sądu skardze podniosła, że mimo, iż jest następcą prawnym ww. właściciela, grozi jej eksmisja z zajmowanego lokalu. Powyższe powoduje zatem, że mimo tej ostatnio wskazanej okoliczności, nie można zarzuć organom, iż nieprawidłowo rozstrzygnęły wniosek o wydanie zaświadczenia. Skarżąca bowiem, będąc do tego zobowiązana, nie wykazała w toku postępowania o wydanie zaświadczenia swojego interesu prawnego do jego wydania - do czego obliguje ją przepis prawa. Z tego też względu nie znalazł potwierdzenia żaden ze wskazanych w skardze zarzutów, zaś Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się takich naruszeń, które mogłyby uzasadniać skorzystanie z posiadanych kompetencji kasacyjnych. Oprócz ww. rozważań - dotyczących nie wykazania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o określonej treści - Sąd oddalił skargę mając przede na uwadze okoliczność, że o niedopuszczalności wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści zdecydował już sam fakt, iż jego wydanie wymagało dokonania analizy i interpretacji przepisów prawa, co kłóci się z istotą zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 kpa i nast. Zgodnie z art. 217 kpa zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określa § 2 powołanego przepisu i jako jedną z nich przewiduje w pkt 1 nakazanie wydania go przez przepis prawa, a w pkt 2 wykazanie przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. W myśl art. 218 § 1 kpa spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie w ograniczonym – koniecznym zakresie (art. 218 § 2 kpa). Podkreślić bowiem trzeba, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Reasumując należy stwierdzić, że w doktrynie i orzecznictwie słusznie akcentuje się, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Niewątpliwie zatem żądanie skarżącej - dotyczące wydanie jej zaświadczenia o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2001 r. w zakresie, w jakim od tej decyzji nie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (w części dotyczącej lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi części wspólnych budynku oraz udziału w użytkowaniu wieczystym) - wykraczało poza tak rozumianą formułę zaświadczenia odnośnie potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych danych. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu a ponadto, gdy stanowią wynik oceny prawnej i interpretacji norm prawnych. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie chciała uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążyła do dokonania interpretacji i oceny wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Powyższe wykracza jednak poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia. Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści jest niedopuszczalne, zaś prawidłowość podjętego przez organy rozstrzygnięcia przesądza o niezasadności rozpoznawanej skargi. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 82/17 oraz NSA w sprawie sygn. akt II GSk 457/13. Należy również podnieść, że uzasadnienie orzeczenia sporządzone zostało w sposób wskazany w art. 107 § 3 kpa. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.