I SA/Wa 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. D. świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci – I. D. i J. D. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że D. D. wnioskiem z dnia 12 grudnia 2016 r. wystąpił o przyznanie mu świadczeń wychowawczych na dwoje w/w małoletnich dzieci. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 721/17 po rozpoznaniu skargi D. D. uchylił w/w decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń wychowawczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uzyskany w 2014 r. w rodzinie dochód w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł miesięcznie, wobec czego przekraczał kwotę 800 zł stanowiącą kryterium warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – I. D. Organ dokonał ponadto analizy treści ugody sądowej z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV Nsm 748/15 zawartej między rodzicami dzieci przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział IV Rodzinny i Nieletnich i uznał, że ustalony sposób kontaktów skarżącego z dziećmi nie odpowiada instytucji opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna J. D. Organ podkreślił, że opieka naprzemienna oznacza opiekę w powtarzających się, porównywalnych okresach. D. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, szeroko opisał instytucję opieki naprzemiennej, o której mowa w ustawie, pojęcie miejsca zamieszkiwania i przebywania dziecka u rodzica, a także pojęcie władzy rodzicielskiej, podkreślając, że w przypadku opieki naprzemiennej dziecko mieszka z każdym z rodziców podobną ilość czasu (np. podział po dwa tygodnie w skali miesiąca), koszty utrzymania dziecka dzielone są po połowie pomiędzy rodziców i nie ustala się obowiązku alimentacyjnego jednego z rodziców na rzecz dziecka. Organ przedstawił szczegółowo ustalenia przedłożonej do akt ugody z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV Nsm 748/15 i podkreślił, że jej analiza prowadzi do wniosku, że ustalona forma opieki nad dziećmi przejawia cechy ustalenia kontaktów z nimi, nie zaś cechy opieki naprzemiennej. Ugoda potwierdza, że dzieci stale mieszkają z matką, a ojciec uprawniony jest do kontaktów z dziećmi. Zobowiązany on jest ponadto do alimentacji dzieci na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt III RC 560/14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że należy odróżnić instytucję kontaktów z dzieckiem od roztaczania pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło m.in., że pozostawanie dzieci pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Zdaniem organu ugoda sądowa przedłożona do akt nie reguluje opieki naprzemiennej, nie może być też traktowana na równi z orzeczeniem sądu. Organ zaznaczył ponadto, że powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. D. zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do braku ustalenia w jakim wymiarze skarżący sprawuje pieczę nad małoletnimi na podstawie ugody, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 721/17, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 16, art. 5 ust. 2a, art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a także art. 19 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą w szczególności na niewłaściwym uznaniu, że w sprawie nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającą przyznania D. D. świadczeń wychowawczych na dzieci – I. D. i J. D. Organy obu instancji uznały, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie na pierwsze dziecko z powodu przekroczenia kryterium dochodowego w przeliczeniu na osobę w rodzinie, określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), a ponadto brak jest podstaw do uznania istnienia w sprawie opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 tej ustawy, co wyłącza możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego na drugie dziecko. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że uzyskany w 2014 r. dochód rodziny przekracza kryterium warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przy czym istotne jest, że okoliczność ta nie jest przez skarżącego kwestionowana. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest natomiast czy w przypadku skarżącego można mówić o sprawowaniu wspólnie z matką dzieci opieki naprzemiennej nad dziećmi w rozumieniu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Wskazany przepis stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z treści powołanego przepisu, zawierającego definicję rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wynika zatem, że opieka naprzemienna musi być ustanowiona orzeczeniem sądu. W kwestii powyższej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Brak orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania i ustalania w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Innymi słowy pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne. Fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego – domniemywać. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w początkowym okresie stosowania przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że organ administracji publicznej powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaki jest w danym przypadku faktyczny sposób sprawowania opieki nad dziećmi, a następnie dokonać oceny czy sprawowana opieka odpowiada instytucji opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w/w stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że w przypadku skarżącego orzeczenie sądu w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej nie zostało wydane. Takiej regulacji nie zawiera przedstawiona przez skarżącego ugoda sądowa z dnia 17 października 2016 r. Szczegółowo ustala ona sposób kontaktów skarżącego z dziećmi w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej, która jak wynika z treści ugody przysługuje obojgu rodzicom, wskazując jednocześnie miejsce pobytu dzieci przy matce. Nie można jednak uznać, że przedmiotowa ugoda stanowi orzeczenie sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców, co jak wskazano jest warunkiem koniecznym zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, a tym samym ewentualnego uwzględnienia wniosku o przyznania świadczenia wychowawczego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Słusznie organy orzekające uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. warunkujące możliwość przyznania skarżącemu świadczeń wychowawczych na dzieci. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.