I SA/Wa 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi J. N. i J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz J. i J. N. odszkodowania w kwocie [...] złotych za nieruchomości przeznaczone pod drogi położone w miejscowości G. gm. S. oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prawomocną decyzją Wójta Gminy S. z [...] września 1999 r. nr [...], zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, dokonany na wniosek współwłaścicieli nieruchomości – J. i J. N., w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczone pod projektowane drogi. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo – usługowej we wsi G., uchwalonym przez Radę Gminy w S. Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 1999 r. Nr [...], poz. [...]), teren obejmujący część działki nr [...] określony został symbolem M/U (teren zabudowy usługowo – mieszkaniowej) i podzielony na działki budowlane, a pozostała jej część (obejmująca nowe działki nr [...] i [...]) przeznaczona została do obsługi komunikacyjnej zespołu działek budowlanych. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. z [...] października 1999 r.), wydzielone pod budowę drogi ww. działki, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. Wobec niezaakceptowania przez byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości proponowanej przez Wójta Gminy S stawki odszkodowania (negocjacje w tym przedmiocie zakończone zostały w dniu [...] października 2007 r., a właściciele nieruchomości odmówili wówczas podpisania protokołu z rokowań), Starosta [...] wszczął na wniosek Wójta Gminy S. postępowanie administracyjne w celu ustalenia należnego odszkodowania za przejęte z mocy prawa przez gminę nieruchomości, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wydana w toku prowadzonego przez Starostę [...] postępowania odszkodowawczego decyzja z [...] grudnia 2008 r. nr [...] została uchylana przez Wojewodę [...] decyzją kasacyjną z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W dniu [...] grudnia 2011 r., w następstwie przeprowadzonego po raz kolejny postępowania wyjaśniającego, Starosta [...], na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., wydał decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz J. i J. małż. N. odszkodowanie za wydzielone pod drogi działki nr [...] i [...] w łącznej kwocie [...] złotych. Jednocześnie organ zobowiązał Wójta Gminy S. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni do dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku postępowania sporządzonych zostały cztery operaty szacunkowe. Pierwszy – sporządzony [...] lipca 2008 r. przez rzeczoznawca majątkowego B. L., szacujący wartość nieruchomości na łączną kwotę [...] złotych (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2), dwa kolejne – odrębne dla każdej z wycenianych działek – sporządzone zostały [...] grudnia 2009 r. przez rzeczoznawcę L. K. i szacowały wartość nieruchomości odpowiednio na [...] złotych – działka nr [...] (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2) oraz [...] złotych – działka nr [...] (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Terminy ważności tych operatów upłynęły. Dodatkowo rzetelność operatów sporządzonych przez L. K. została zakwestionowana przez Gminę S. na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej [...] lutego 2010 r., na której wniosła ona o dokonanie jego oceny przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W następstwie tego wniosku, przekazanego do Ministerstwa Infrastruktury, wszczęto wobec rzeczoznawcy postępowanie dyscyplinarne, w wynik którego Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r. orzekł o zastosowaniu wobec L. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W tym stanie rzeczy Starosta zlecił po raz kolejny wycenę przedmiotowych działek, którą wykonała - [...] czerwca 2011 r. - rzeczoznawca majątkowy J. C., określając wartość działek nr [...] i [...] na łączną kwotę [...] złotych. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i procedurę wyceny przewidzianą w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 204 poz. 2109 ze zm.); przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie", przyjmując w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami na cele drogowe zrealizowane na rynku lokalnym w latach 2009 – 2011. Wycena ta stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania. Starosta podniósł, że przed ustaleniem odszkodowania, w związku z nowelizacją z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzenia, w tym zmianą brzmienia jego § 36, wystąpił do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska, czy ta nowelizacja może skutkować zmianą wartości nieruchomości w stosunku wartości określonej w operacie z [...] czerwca 2011 r. W odpowiedzi na powyższe, rzeczoznawca majątkowy – J. C. wyjaśniła, że nowelizacja rozporządzenie Rady Ministrów i ewentualna wycena w nieruchomości w zmienionej procedurze, opisanej w § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, nie miałaby wpływu na ustaloną wartość nieruchomości. W tym stanie rzeczy starosta, uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy przyjął operat z [...] czerwca 2011 r. jako dowód w sprawie. Dokonując zaś jego oceny uznał, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy, jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Jego zdaniem, w procesie wyceny uwzględnione zostały wszystkie cechy przedmiotowych nieruchomości mające wpływ na ich wartość oraz wyjaśniony został przez rzeczoznawcę wybór przyjętej metody szacowania. Od decyzji tej J. i J. małż. N. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisu § 36 rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz ustalenie odszkodowania nieuwzględniającego faktycznej wartości gruntu wydzielonego pod drogi. Wskazywali oni na znacznie wyższą wycenę nieruchomości dokonaną przez rzeczoznawcę L. K., która to wycena została przez Gminę S. podważona, jak też wyższą wycenę działek przyległych (powstałych w następstwie podziału zatwierdzonego [...] września 1999 r.) na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. W jej uzasadnieniu organ wojewódzki przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania odszkodowawczego oraz wywodził, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z [...] czerwca 2011 r. spełnia wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów, pozwalające ustalić na jego podstawie odszkodowanie. Wskazywał, że wartość nieruchomości przejętych pod drogi oszacowana została według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości rynkowej z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. W jego ocenie, rzeczoznawca właściwie zastosował sposób wyceny przewidziany w § 36 rozporządzenia, oraz prawidłowo przyjął metodę oszacowania wartości stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami - przyjmując do porównań transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenu gminy S., obręb nr [...] oraz Gminy S. w okresie 24 miesięcy. Przyjęcie do porównania transakcji drogowych, było zdaniem Wojewody prawidłowe, gdyż na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział wyceniane grunty przeznaczone były w dokumentach planistycznych pod inwestycję drogową. Wojewoda stwierdził także, że w toku postępowania Starosta przeprowadził z udziałem stron oraz rzeczoznawcy rozprawę administracyjną ([...] lipca 2011 r.) oraz poinformował strony o możliwości zapoznania ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Rzeczoznawca zaś odpowiadał w formie pisemnej na zgłoszone przez strony uwagi do operatu, udzielając stosownych wyjaśnień. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy, a przebieg postępowania, które trwało od 2005 r. wymusił na Staroście zlecanie dalszych wycen z uwagi na utratę ważności pierwotnie wykonanych operatów. Wojewoda stwierdził przy tym, że odbiegające 4-krotnie wysokością oszacowania operaty z 2009 r. mogły budzić poważne wątpliwości, zarówno płacącego odszkodowanie Wójta Gminy S., jak też organu prowadzącego postępowanie i słusznie nie zostały wzięte pod uwagę, po negatywnej opinii Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (której Minister Infrastruktury nie uzasadnił). Natomiast zdaniem organu wartość oszacowań określona w pozostałych operatach szacunkowych jest zbliżona i oscyluje między [...] a [...] tyś. zł. Uznał jednocześnie zarzut o stronniczości organu I instancji w wyborze operatu za nieuzasadniony. Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż mając na względzie to, że prawidłowo został sporządzony operat ustalający wartość nieruchomości oraz zachowana została procedura postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie Starosty [...] uznać należało za prawidłowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. i J. N., zarzucając jej: - niewłaściwe zastosowanie przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zmienionego rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r., - przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez jednostronne, niekorzystne dla strony postępowania, ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości, nie uwzględniającego faktycznej wartości przedmiotowych działek, - bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska organu I instancji co do wysokości odszkodowania, bez rzetelnego odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez skarżących oraz wskazania dlaczego nie uwzględniono przedstawionych przez nich dowodów przeciwnych. Zdaniem skarżących w świetle znowelizowanego przepisu § 36 rozporządzenia wartość działek gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których zostały one wydzielone i ich powierzchni, a wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badań rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W związku z powyższym wnoszą oni o wyliczenie w operacie szacunkowym wartości rynkowej gruntów w oparciu o ten przepis. Wskazywali jednocześnie, że ceny uzyskane w transakcjach drogowych zastosowane w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2011 r. nie mogą być wykorzystane do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 u.g.n., gdyż transakcje te nie mają charakteru rynkowego. W rzeczywistości bowiem rynek obrotu nieruchomościami drogowymi nie istnieje, a zawierane transakcje dotyczą nabywania gruntów przez starostwo i wójta, którzy ustalają ceny, brane następnie przez rzeczoznawców do wyceny kolejnych nieruchomości. Uzasadniając zaniżenie wartości wydzielonych pod drogi nieruchomości, powoływali się na operat szacunkowy z [...] marca 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę A. O., na podstawie którego Wójt Gminy S. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. ustalił opłatę adiacencką od wzrostu wartości nieruchomości działek nr ewid. [...],[...] i [...], w którym metodą porównawczą cena 1 m2 tych nieruchomości ustalona została w przedziale od [...] złotych do [...] złotych (średnia arytmetyczna tej wyceny to [...] złotych za m2). Podnieśli ponadto, że nie udostępniono im operatu szacunkowego sporządzonego przez L. K. oraz nie poinformowano na ile nierzetelność tego rzeczoznawcy (o ile rzeczywiście miała miejsce) wpływała na wyliczoną kwotę odszkodowania (niekorzystną dla wójta). Ich zdaniem wielokrotna zmiana terminu załatwienia sprawy miała na celu doprowadzenie do nowej wyceny gruntów na warunkach Wójta Gminy S. Działanie takie naruszyło zaś zasadę obiektywizmu oraz ich interesy. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w ramach tych kryteriów oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja, jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. – ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Nie jest bowiem kwestionowane przez żadną ze stron, że wydzielone w następstwie prawomocnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości działki nr [...] i [...] jako przeznaczone pod drogi gminne, przeszły z dniem uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy S. z [...] września 2009 r. na własność gminy. Bezsporne jest również, że negocjacje w przedmiocie należnego za odjęcie własności odszkodowania, prowadzone pomiędzy gminą, a byłymi właścicielami nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem, co uprawniało dawnych właścicieli, do żądania ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Okoliczności te znajdują również potwierdzenie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym i nie budzą wątpliwości Sądu. Wysokość odszkodowania ustalana w takim postępowaniu jest pochodną wartości utraconego prawa – prawa własności gruntu. Ustala się ją według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Jej podstawę stanowi zaś, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a więc wartość jaką, stosownie do art. 151 u.g.n., stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W myśl natomiast art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię taką rzeczoznawca sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 1 Działu IV powołanej ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.); przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Opinia rzeczoznawcy, ustawowo zwana operatem, jest więc kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania. Ponieważ stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny, a kwestionowane jest jedynie wysokość ustalonego odszkodowania, istota sporu sprowadza się do oceny wartości dowodowej operatu, sporządzonego [...] czerwca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., zwierającego wycenę przejętych ex lege przez Gminę S. działek nr [...] i [...], gdyż to w oparciu o ten operat zostało ustalone ostatecznie odszkodowanie na rzecz J. i J. małż. N. Jak wynika z treści tego operatu, biegła oszacowała przedmiotowe nieruchomości, w sposób określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 sierpnia 2011 r., który stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, opierając się przy tym na materiale porównawczym w postaci transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe zrealizowanymi na rynku lokalnym w latach 2009-2011. Ustaliła ona, że ceny 1m2 gruntów przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym kształtowały się w tym okresie w przedziale pomiędzy [...] a [...] złotych. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących, wartość rynkową 1m2 przedmiotowych nieruchomości, wg stanu z dnia wydania decyzji podziałowej i wartości z dnia ustalenia odszkodowania (dnia wyceny) określiła ona na kwotę [...] złotych/m2, a tym samym łączna wartość przejętych przez gminę gruntów ww. działek określiła ona na kwotę [...] złotych. Taki sposób ustalenia wartości nieruchomości odpowiadał, w ocenie organów, normie prawnej zawartej w obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny § 36 rozporządzeniu i pozostaje on również aktualny po jego nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), która weszła w życie 26 sierpnia 2011 r. Z oceną tą nie zgodzili się skarżący, którzy uważają, że w świetle znowelizowanych przepisów ww. aktu wykonawczego, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na potrzeby ustalenia odszkodowania stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badań rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Pogląd wyrażony przez skarżących, nie znajduje jednak, w ocenie Sądu uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, a zwłaszcza ust. 4 § 36 znowelizowanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Na mocy odesłania zawartego w ust. 6 pkt 2 tego paragrafu, ustęp 4 § 36 (jak też ustępy 1-3), stosuje się odpowiednio przy określeniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Punktem wyjścia zatem przy wycenie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., są (analogicznie jak miało to miejsce w uprzednim stanie prawnym) transakcje nieruchomościami drogowymi, przy czym rynek na jakim one mogły być realizowane rozszerzony został obecnie także na rynek regionalny, co wynika z kolei z ust. 2 § 36 rozporządzenia. Wykorzystanie zaś w procesie szacowania danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (czego domagają się skarżący) będzie miało zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji drogowych występujących na rynku lokalnym i regionalnym. Wskazuje na to jednoznacznie zawarte w redakcji ust. 4 ww. paragrafu zastrzeżenie "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Innymi słowy, w sprawach o odszkodowanie przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. regułą jest szacowanie wartości wydzielonych pod drogi publiczne działek w oparciu o analizę rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (jeżeli taki został wykreowany), a wyjątkiem szacowanie w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki. Jeżeli zatem rynek obrotu nieruchomościami drogowymi (lokalny lub regionalny) został wykreowany, sięganie do określonego w omawianym przepisie alternatywnego sposobu szacowania wartości przejętych z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, nie może mieć miejsca. Skoro więc punktem wyjścia w niniejszej sprawie w procesie szacowania przez rzeczoznawcę majątkowego - J. C. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] były dokonywane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami drogowymi, a tenże rynek byłby także miarodajny dla procesu szacowania wartości tych nieruchomości w trybie przewidzianym aktualnym brzmieniem § 36 rozporządzenia, to rezultat szacowania w obydwu przypadkach musiałby być tożsamy. Nie ma zatem podstaw by kwestionować wartość dowodową operatu z [...] czerwca 2011 r., a zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia, na skutek niezastosowania tego przepisu w jego aktualnym brzmieniu, uznać należy za chybiony. Podkreślić jednocześnie należy, że nowelizacja rozporządzenia nie unieważniała operatów sporządzonych w uprzedni stanie prawnym i mogą być one nadal, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 156 ust. 3 u.g.n., wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone przez okres 12 miesięcy od daty ich sporządzenia. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny samego operatu, to stwierdzić należy, że został sporządzony prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak też w ww. rozporządzeniu. Poprawność wyceny, z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny oraz nie zawierał niejasności, pomyłek czy braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia biegła oszacowała nieruchomości stosując, jak już wyżej wskazano, metodę porównywania parami w oparciu o dane dotyczące zanotowanych na rynku lokalnym transakcjami nieruchomościami drogowymi, odrzucając z wyodrębnionych transakcji, 6 transakcji skrajnych (pkt 8 operatu), a następnie przyjmując do porównania z pozostałych transakcji 3, mające za przedmiot nieruchomości położone najbliżej w stosunku do miejsca położenia wycenianych działek. Określiła następnie i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianej oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (lokalizacja i położenie, dostęp do infrastruktury, cechy fizyczne, zagospodarowanie – str. 16 i 19 operatu) oraz odniosła się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (pkt 8 operatu). W ocenie Sądu, przyjęte do porównania nieruchomości, spełniają kryterium nieruchomości podobnymi do nieruchomości wycenianych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wbrew zarzutom skargi, nie ma także podstaw do kwestionowania rynkowego charakteru transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, przyjętych w charakterze materiału porównawczego. Wprawdzie obrót tego typu nieruchomościami, jest ograniczony do transakcji z udziałem podmiotów publicznoprawnych (jako nabywców), jednakże z tego tylko względu nie ma dostatecznych podstaw aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych, tym bardziej, że to z woli prawodawcy tego rodzaju transakcje stanowić mają źródło informacji o cenach niezbędnych dla ustalenia w postępowaniach odszkodowawczych wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogi. Przyjmując nawet, że kontrakty takie mogą mieć pewne cechy szczególne w odniesieniu do obrotu nieruchomościami o innym przeznaczeniu, to zdaniem Sądu, pozostają one nadal elementem rynku nieruchomości. Nie sposób bowiem założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących innych nieruchomości. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. I OSK 1548/09 Lex nr 745080). Załączony natomiast do skargi operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę A. O. z [...] marca 2011 r., zawierający wycenę należących do skarżących działek nr nr [...],[...] i [...], nie może skutecznie podważać wiarygodności wyceny działek nr [...] i [...]. Sporządzony on został wszak na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Inny zatem był cel tej wyceny, który rzeczoznawca – w myśl art. 154 u.g.n.- musiał brać pod uwagę, a tym samym również inne czynniki determinowały wartość szacowanych działek. Mimo zatem, że są one położone w bezpośrednim sąsiedztwie wydzielonych pod budowę dróg gminnych działek, jak również wyodrębnione zostały w następstwie tej samej decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], to ich wartość nie może być adekwatna dla oceny tych ostatnich. Nie można także skutecznie zarzucić organom rozstrzygającym sprawę, że przy ocenie materiału dowodowego przekroczyły one zasadę swobodnej oceny dowodów. Z uzasadnienia obydwu wydanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że w toku postępowania poddały one ocenie całokształt zgromadzonych w aktach dokumentów. Ocenie tej poddano zarówno operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania (operat z [...] czerwca 2011 r.), jak też uprzednio dołączone do akt operaty, a więc także operaty z [...] grudnia 2009 r. sporządzone przez L. K., określające wartość przejętych nieruchomości na łączną kwotę [...] złotych (przy cenie jednostkowej [...]zł/m2 w odniesieniu do działki nr [...] i [...] zł/m2 w odniesieniu do działki nr [...]), uznając jednak, że nie mogą one stanowić podstawy ustalenia odszkodowania przede wszystkim z tego względu, że upłynął już termin ich ważności, określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. Sąd ocenę tę w pełni podziela, a fakt upływu ww. terminu jest okolicznością obiektywnie weryfikowalną. Zgodzić się również należy z organem, że w sytuacji gdy jedna z wycen (sporządzona przez L. K.), tak znacznie odbiegała od wycen tych samych nieruchomości sporządzonych przez innych rzeczoznawców (A. Z. – vide operat z [...].09.2007 r., B. L. – vide operat z [...].07.2008 r.), zaistniała podstawy do powstania uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności takiej wyceny. Zatem prawidłowo Starosta [...], przychylając się do wniosku płatnika odszkodowania – Gminy S. - zwrócił się za pośrednictwem Ministra infrastruktury o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Konsekwencją zaś tej oceny oraz przeprowadzonego w jej następstwie postępowania dyscyplinarnego było orzeczenie wobec ww. rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej nagany. Podkreślić jednak należy, że to nie sam fakt orzeczenia wobec L. K. wspomnianej kary, ale utrata ważności sporządzonego przez nią operatu przesądzają o braku możliwości wykorzystania zawartej w nim wyceny, jako podstawy ustalenia należnego stronom odszkodowania. Z tego względu konkretne okoliczności, które przesądziły o wymierzeniu tej kary oraz szczegółowe ustalenia poczynione przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w toku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec rzeczoznawcy nie mają znaczenia prawnego dla oceny legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Nie one ostatecznie bowiem zadecydowały o braku możliwości wykorzystania w sprawie przygotowanego przez tego rzeczoznawcę operatu, oraz konieczności sporządzenia nowej wyceny, która ostatecznie stanowiła podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Zważyć należy, że dążąc do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, organ pierwszej instancji zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie zgłaszanych przez strony zastrzeżeń do operatu, na podstawie którego ustalił odszkodowanie, wyjaśniał także z jego udziałem wpływ zmienionej procedury szacowania nieruchomości na ustaloną w operacie wartość gruntu i możliwość wykorzystania tego operatu po nowelizacji rozporządzenia (vide pisma Starosty [...] z [...].09.2011 r. oraz [...].10.2011 r. – k. 86, 93). Zapewnił również stronom prawo udziału w tym postępowaniu na wszystkich jego etapach, a przed wydaniem decyzji umożliwił im zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co zgormadzonych w sprawie dowodów (vide pismo Starosty [...] z [...].10.2011 r. - k. 96). Wprawdzie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązku tego nie dochował organ odwoławczy, czym uchybił art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie miało to zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Organ ten wszak nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a więc nie zgromadził dowodów, które stronom nie byłyby znane, zaś w samej skardze nie wskazano, by zaniechanie temu obowiązkowi (w istocie w ogóle nie podnoszone) uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. zgłoszenia określonych wniosków dowodowych. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, dotyczącego nieudostępnienia im operatu szacunkowy sporządzonego przez L. K., to jest on o tyle niezasadny, że stoi w oczywistej sprzeczności z okolicznościami stwierdzonymi w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] lutego 2010 r. z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego (L. K.) w Starostwie Powiatowym w [...] (k. 54). Z protokołu tego wynika, że kierujący rozprawą "przedstawił stronom jej przedmiot oraz wyjaśnienia, dokumenty i inne dowody zebrane przed rozprawą, jak również dotychczasowe wyniki postępowania dowodowego", a J. N. stwierdził, że przedstawiona wysokość odszkodowania ([...] + [...] zł) satysfakcjonuje jego i żonę. Skoro zatem strony zapoznały się z całością materiału dowodowego i wyraziły wolę zaakceptowania ustalonej w operacie z [...] grudnia 2009 r. wyceny nieruchomości, to nie sposób uznać, by ten właśnie operat nie został im udostępniony. Skoro zatem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też w toku rozpoznawania sprawy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to wniesiona przez J. N. i J. N. skarga, jako niezasadna podlegać musi oddaleniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak sentencji wyroku.