I SA/Wa 583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.N. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] listopada 1987 r. nr [...] o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek ów jest posadowiony. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] listopada 1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], działając na podstawie art. 24, i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U Nr 22, poz. 99 ze zm.), orzekł o sprzedaży J. G. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym budynek ten był posadowiony, a stanowiącego aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] uregulowaną w KW nr [...] Powyższa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła własność S. i M. małż. S.. Byli właściciele nie złożyli przewidzianego dekretem wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. W związku z czym budynek posadowiony na gruncie przeszedł na własność Gminy z upływem terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu, a w dniu [...] kwietnia 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt nieruchomości, z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) pozostaje własnością W. M. S. o zwrot tej nieruchomości wystąpiła podaniem z [...] października 1957 r. Wniosek ów ponowiony został [...] sierpnia 1985 r. i [...] stycznia 1990 r. Został on rozpoznany decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r., którą na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzeczono o ustanowieniu na rzecz E. S.-R. i J. I. N.-S. (następców prawnych dawnych właścicieli) prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości w odp. udziałach o łącznym wymiarze [...] części, oraz orzeczono o zwrocie na ich rzecz własności posadowionego na gruncie budynku w analogicznych udziałach. Jednocześnie decyzją tą umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości w odniesieniu do udziału [...] części gruntu stanowiącego działkę nr [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali nr [...],[...] , [...] , [...] i [...] . W dniu [...] czerwca 2016 r. J.N. S. i E. S.-R. wystąpiły o stwierdzenie, że decyzja z [...] listopada 1987 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywały w jej podjęciu w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek o zwrot tej nieruchomości. W następstwie przeprowadzonego zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2017 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...]z [...] listopada 1987 r., nie dopatrując się by obarczona ona była wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Organ zwracał uwagę, że w myśl przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprzedaż lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu dopuszczalna była w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 5 pkt 2 i art. 24 ust. 1 tej ustawy). Takim zaś był budynek przy ul. [...], gdyż dawni właściciel ani ich spadkobiercy nie złożyli wniosku dekretowego. Oznacza to, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uprawniony był do sprzedaży znajdującego się w nim lokalu. Kolegium zwracała przy tym uwagę, że uprawnie do zwrotu nieruchomości przynależne jej dawnym właścicielom wynikało z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. , a nie przepisów dekretu. W konsekwencji zatem dopiero w dacie ustanowienia w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], stali się użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem posadowionego na nim budynku. Odnosząc się z kolei do podnoszonego na etapie ponownego rozpoznania sprawy argumentu, iż przed sprzedażą lokalu mieszkalnego organ nie sporządził stosownego wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste – czego wymagały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. Nr 47, poz. 239 ze zm.) – Kolegium zauważało, że z przedkładanego przez strony pisma Urzędu Gminy W. z [...] czerwca 1995 r. (mającego dowodzić braku takich wykazów) wynika jedynie, że nie stwierdzono ich istnienia, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że takowe nie zostały sporządzone. Na powyższą decyzję J. N.-S. oraz E. S.-R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1.art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w konsekwencji nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2.art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdy jest ona obarczona wadami; 3.art. 138 § 1 pkt 1 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w I instancji, w sytuacji gdy ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich powołanych wyżej przepisów, a więc powinno dojść do uchylenia jej w całości i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących. trony. W motywach skargi wskazywały na złożenie przez byłą właścicielkę w 1957 r. wniosku o zwrot nieruchomości, jak też zaistnienie przesłanek do jej zwrotu określonych w art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. (w skardze przywołano numerację przepisu ustaloną w tekście jednolitym z 1991 r., tj. art. 82 ust. 2). W tej zaś sytuacji decyzja o sprzedaży lokalu nastąpiła w czasie, w którym organ miał możliwość sprawdzenia, czy wniosek byłych właścicieli został złożony czy nie zgodnie ustawą i czy prawo do restytucji naturalnej będzie respektowane czy nie, a w każdym razie czy istnieją odpowiednie uwarunkowania do dokonania zwrotu nieruchomości właścicielom odebranego mienia. Wskazywały nadto na podjęcie decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem zasady jawności postępowania wynikającej z § 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. , co stanowi rażące naruszenie prawa. Na dowód braku sporządzenia przewidzianych w rozporządzeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia, przy piśmie procesowym z [...] kwietnia 2017 r. przedkładały uwierzytelnioną kopię pisma Urzędu z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym poinformowano ich pełnomocnika, że w archiwach Urzędu nie odnaleziono wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zawierających lokale nr [...] [...] , [...] , [...] , [...] położonych w budynku przy ul. [...] . Do skargi dołączały nadto kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 1995 r. nr [...] , którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] stycznia 1990 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w W., ze względu na rażące naruszenia przepisów rozporządzenia z 1985 r., polegające na nieopublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które mają charakter materialny. Stąd prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie zajmuje się wadliwością postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji, lecz powinien zbadać czy jest dotknięte którąś z wymienionych wad. W postępowaniu tym ocenie bowiem podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz przynależnym do niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dalej : "u.g.g.". W ówczesnych uwarunkowaniach sprzedaż lokalu odbywała się wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu – o czym stanowił art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Przedmiotem owego użytkowania wieczystego mogły być zaś jedynie grunty państwowe (art. 4 ust. 5 pkt 2). Stąd – jak zasadnie wywodziło Kolegium - obejmować ona mogła wyłącznie te nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Potwierdza to także art. 4 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), stanowiący o możliwości wyodrębnienia własności samodzielnych lokali mieszkalnych celem ich przeniesienia na rzecz osób fizycznych w domach stanowiących własność Państwa. O sprzedaży lokalu orzekał w formie decyzji trenowy organ administracji państwowej (art. 45 ust. 1 u.g.g.). Zaś pierwszeństwo w nabyciu lokalu w małym domu mieszkalnym przysługiwało osobie zamieszkałej w tym domu w charakterze najemcy lub wskazanej przez niego stale z nim zamieszkującej osobie bliskiej (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami - Dz.U. Nr 47, poz. 239 ze zm.). W przypadku zaś lokalu zajmowanego przez najemcę w budynku wielomieszkaniowym, sprzedaż ta mogła nastąpić wyłączenie na rzecz tego najemcy lub wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej (art. 24 ust. 4 u.g.g.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że budynek, w którym znajdował się sprzedany ww. decyzją lokal mieszkalny jak też grunt, na którym budynek ów był posadowiony stanowiły własność Skarbu Państwa. Z niespornych ustaleń organu wynika bowiem, że byli właściciele nieruchomości przy ul [...] w W. nie złożyli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie do gruntu tej nieruchomości. W konsekwencji z upływem owego terminu budynek stał się ponownie częścią składową gruntu przejętego już z mocy art. 1 dekretu z dniem jego wejścia w życie przez Gminę, a w dalszej kolejności – po zniesieniu w 1950 r. związków samorządu terytorialnego – stał się własnością państwową, co oznacza, że w świetle przywołanych na wstępie przepisów, lokale znajdujące się w tym budynku mogły być na rzecz ich najemców zbywane. Poza sporem jest także, że sprzedaż lokalu nr [...] nastąpiła na rzecz jego dotychczasowego najemcy. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy przeddekretowi właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) zgłosili przed sprzedażą lokalu żądanie zwrotu budynku wraz ustanowieniem na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu – które w owym czasie mogło być uwzględnione na podstawie art. 89 ust. 2 u.g.g. - terenowy organ administracji państwowej nie bacząc na nie mógł orzec o zbyciu lokalu. Skarżące stoją bowiem na stanowisku, że w takiej sytuacji sprzedaż ta była niedopuszczalna, a przez to wydana w tym przedmiocie decyzja rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem dla stwierdzenia, że konkretny akt stosowania prawa obarczony jest wymienioną wadą musi istnieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego treścią ów akt pozostawałby w oczywistej kolizji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", mimo że nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane – tak w doktrynie jak i judykaturze – utożsamia się wszak z sytuacją, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa (por. wyroki WSA w Warszawie: z 10 stycznia 2017 r. I SA/Wa 1628/16, Lex nr 2231579; z 25 kwietnia 2017 r. I SA/Wa 195/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w dacie wydawania kontrolowanej przez Kolegium decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nie istniały w porządku prawnym przepisy, które w jakikolwiek sposób uzależniałyby podjęcie decyzji o zbyciu nieruchomości lokalowej od uprzedniego rozstrzygnięcia zgłoszonego przez dawnych właścicieli żądania mającego za przedmiot tę samą nieruchomość, a opartego na przepisie art. 89 u.g.g. Takowych skądinąd nie wskazują także skarżące. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani wydane do niej przepisy wykonawcze, regulując problematykę zbywania lokali oraz ustanawiania prawa użytkowania wieczystego (jako prawa związanego z własnością lokalu), nie posługują się przy tym znaną choćby w przypadku unormowań odnoszących się do uwłaszczenia państwowych osób prawnych formułą, iż "nie może to naruszać praw osób trzecich" (por. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. Nr 79, poz. 464). W związku z czym rozpoznanie owego żądanie, nie mogło być także traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące podstawą do zawieszenia postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu. To zaś oznacza, iż w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych sam fakt jego zgłoszenie, nie mógł skutecznie zablokować sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz dotychczasowego jego najemcy. Brak unormowań, które w takich okolicznościach faktycznych zabraniałby podejmowania decyzji o sprzedaży lokalu powoduje, że nie istnieje wzorzec normatywny, w zestawieniu z którym treść kwestionowanej decyzji byłaby w sposób oczywisty, a więc już na "pierwszy rzut oka", sprzeczna. A skoro tak to nie sposób jej również z powodów wskazywanych przez strony postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Podnoszony z kolei w skardze zarzut dotyczący zaniechania sporządzenia przed podjęciem ww. decyzji przez terenowy organ administracji państwowej wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia – czego wymagał § 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. – oparty jest li tylko na domniemaniu wynikającym z przekazanej pełnomocnikowi skarżących informacji z Urząd [...]. o ich nie odnalezieniu w zasobach archiwalnych. To zaś - jak trafnie wywodziło Kolegium - nie jest równoznaczne z faktem, że takowe nigdy nie były sporządzane. Niezależnie jednak do powyższego, nawet gdyby czysto hipotetycznie przyjąć, iż w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy istotnie ówczesne organ obowiązku owego nie dochował, to tego rodzaju uchybienia przepisom rozporządzenia, jako odnoszące się do postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji, nie mogłoby być rozpatrywane w kategorii rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącego do nieważności decyzji. Stąd ewentualne dalsze prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego - czego jak się wydaje oczekują skarżące - było zbędne. Zgodzić się zatem należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym powyższa decyzja oceniana musi być jako wydana w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy. A skoro tak to brak jest podstaw do formułowania w odniesieniu do niej zarzutu obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżące nie wykazały przy tym by była ona obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Takich wad nie dostrzegło także prowadzący postępowania nadzorcze Kolegium oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Była ona bowiem wydana przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej ustawy, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osób będących stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Zawiera nadto wszystkie elementy wymienione w § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Prowadzić to musi do konkluzji, że odmowa stwierdzenia jej nieważności – o czym orzekło Kolegium w zaskarżonej decyzji - odpowiada prawu. Stąd zarzut naruszenia tym rozstrzygnięciem przepisów art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybiony. Wbrew też temu co podnoszą skarżące, stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu, został poczyniony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem w skardze zarzuty, w tym zarzut naruszenie ww. przepisu, jak też przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mają jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8