I SA/Wa 585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.- utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr [...] z [...]stycznia 1997 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w P. przy ul.[...], oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej m. P. obręb ewidencyjny [...] jako działki nr[...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr[...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr[...], w części dotyczącej działki nr[...] , wystąpił [...] w P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość od czasu jej zagospodarowania tj. od 1957 r. użytkowana jest przez Służbę [...] i nieustannie służy wykonywaniu zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia publicznego oraz [...]. Wszelkie nakłady finansowe związane z utrzymaniem nieruchomości oraz zabudowań ponoszone są z budżetu państwa, a zatem wydana decyzja rażąco narusza prawo i powinna być wycofana z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Dnia [...] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr[...]). a także stwierdził, iż ww. decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...](powstałej w wyniku podziału działki nr[...]), została wydana z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił Prezydent Miasta P. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. prawidłowo wyjaśniono, iż przedmiotowa decyzja Wojewody [...] objęła mienie wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. i pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawie o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 132, poz. 191 ze zm.). W dniu 27 maja 1990 r. na działce nr [...] znajdowała się siedziba [...] Zakładu [...] w P. Obecnie na działce nr [...] znajduje się siedziba [...] Inspektoratu [...] w P. W dniu 27 maja 1990 r. Zakład [...] w P. nadal istniał i władał przedmiotową nieruchomością. Minister wskazał również , że brak ustanowionego prawa zarządu do działki nr [...] dla [...] Zakładu [...] w P. nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) i z tej przyczyny nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Następnie na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 2002 r. Rep. [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zbyta na rzecz osób fizycznych, co zgodnie z art. 156 § 2 kpa świadczy o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Zatem- zdaniem organu - przedmiotowa decyzja w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] należało stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do argumentu dotyczącego daty likwidacji [...] Zakładu [...] w P., Minister wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w trybie nadzoru organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie komunalizacji. W dniu 27 maja 1990 r. Zakład [...] w P. istniał i władał przedmiotową nieruchomością. Reorganizacja [...] Zakładu [...] w W. oraz związane z tym przekazanie samorządom lokalnym mienia wynikało z postanowień ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34. poz. 198). Ponadto za niezasadny uznał pogląd, iż usytuowanie cmentarza na znacznej części działki nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1 ppkt a,b,c, art. 15, art. 44 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 134 , poz. 198); 2) naruszenie art. 7 ust.1 pkt 13, 14, 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591) polegające na nieuwzględnieniu podczas rozstrzygania, iż działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. służyła do wykonywania zadań publicznych; 3) naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz § 2 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji na wniosek [...], któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa; 4) naruszenie art. 7, art. 77 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wyjaśniający wszystkich koniecznych w sprawie dowodów; W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] września 2011 r. ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. W przedmiotowej sprawie rzeczą najistotniejszą jest to, czy Minister Cyfryzacji i Administracji prawidłowo uznał, że [...] w P. wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody [...] nr [...] z dnia [..] stycznia 1997 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] ,miał przymiot strony tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lutego 2012 r. oraz z [...] września 2011 r. nie odniósł się d o tej kwestii, przechodząc od razu do omówienia przesłanek stwierdzenia nieważności. W tym miejscu należy przypomnieć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją kwestionowaną, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por.: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995 Nr 1, poz. 32, wyr. NSA z dn. 10 listopada 2004 r., OSK 802/04, ONSAiWSA 2005, poz. 53). Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i stanowi rodzaj postępowania kasacyjnego w ramach działań organów administracji w stosunku do postępowania głównego. Stronami tego postępowania są bez wątpienia strony postępowania głównego, ale zakres podmiotowy podstaw kompetencyjnych do jego wszczęcia może ulec rozszerzeniu. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 757-758). Podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jedynie wskazać na interes prawny w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, s. 215-233, , wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że system reprezentacji Skarbu Państwa w sferze prawa materialnego, oparty na działaniach różnych podmiotów, którym ustawy ustrojowe przyznają odpowiednie kompetencje w tym zakresie, jest ze swej istoty zdecentralizowany. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.) ustanawia zasadę, że o ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Przepis ten nie ogranicza reprezentacji Skarbu Państwa tylko do mienia wchodzącego w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis art. 23 ust. 1 u.g.n. nie może być interpretowany jako wyjątek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.g.n. Nie wyklucza bowiem reprezentacji starosty w sprawach dotyczących nieruchomości, które wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie doprecyzowuje, jakie zadania spoczywają na staroście w związku z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast kompetencje [...] jako organu kontrolnego wskazanego w przepisach ustaw: z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 z późn. zm.), z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 60, poz. 625 ze zm.) z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045) nie wskazują w żadnym artykule możliwości reprezentacji Skarbu Państwa przez ten organ w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności powinno zostać zbadane przez organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, czy [...] w P. ma prawne możliwości reprezentacji Skarbu Państwa w tym postępowaniu. To oznacza naruszenie art. 28 kpa . Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na uwadze na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Administracji i Cyfryzacji ponownie rozpatrując wniosek z dnia 24 września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r., rozważy przede wszystkim, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Sąd nie mógł stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Działając zatem na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.