I SA/Wa 587/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu 26 września 2005 r. A. i J. D. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogi publiczne - część ul. [...], natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości; decyzja stała się ostateczna w dniu 5 września 2008 r. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, która do określenia wartości nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość rynkową nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W dniu [...] września 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Rzeczoznawca majątkowy, ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania, uznała, iż wycena przedmiotowej działki została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, Starosta L. uznał, iż operat został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji instancji w tej kwestii. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 - w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, i podał w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w związku z tym nie można było zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie ust. 2 § 36 rozporządzenia. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, do porównania przyjęto 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych na terenie L.; stosownie do § 36 ust. 5 rozporządzenia, stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca majątkowy badanie cen transakcyjnych określił na okres 2008-2010 r., do porównania zostały przyjęte transakcje dokonane w latach 2008-2009. Rzeczoznawca majątkowy, badając rynek lokalny, stwierdziła, iż w roku 2008 nastąpiło przyhamowanie popytu, po okresie wzrostu cen w 2007 r., natomiast rok 2009 był dalszym okresem stabilizacji cen. Wojewoda [...] zauważył, iż stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności ceł wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem organu, nie można się zgodzić z odwołującym, iż w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy powinien zastosować § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [...] powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II S.A./GI 760/07, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, iż w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, iż organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 145/09, organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane łub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wojewoda [...], odnosząc się do odwołania Prezydenta Miasta L., stwierdził, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem w nim wyrażonym, iż organ pierwszej instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, bowiem art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Wojewody [...], Starosta L. nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego; opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, który uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Również w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana cena wywłaszczenia nieruchomości jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – a w niniejszej sprawie strony nie występowały do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L.; zarzucając: 1) naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w z zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, iż na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania, 3) naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek\, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji - - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Starosty L. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym (ust. 1) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Odszkodowanie jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (ust. 4). Nie budzi w sprawie wątpliwości, że przedmiotowa działka ewid. nr [...], która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność A. i J. D. została przejęta z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1999 r. ma podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. 4. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, która do określenia wartości nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji dokonanych w latach 2008 – 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono cenę minimalną, cenę maksymalną oraz cenę średnią w wysokości 419 zł. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zastosowana metoda (korygowania ceny średniej) i podejście (porównawcze) są prawnie dopuszczalne, i wyłącznie rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – decyduje o wyborze podejścia, metody oraz o doborze nieruchomości do porównania. W ocenie Sądu podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny nie budzi wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Skoro bowiem na terenie L. nie dokonywano transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, konieczne było określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji wyjaśniły, dlaczego w operacie zastosowana została zasada wynikająca z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia - wynika to także z treści operatu; na str. 8 operatu rzeczoznawca wskazała (wytłuszczoną czcionką wraz z podkreśleniem), że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Dlatego też niezasadne są więc również zarzuty naruszenia przepisów § 36 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również § 4 ust. 2 i ust. 3 tego rozporządzenia. Zauważyć należy, że § 4 ust. 3 rozporządzenia nie był stosowany przy wycenie, wobec czego nie mogło dojść do jego naruszenia. Przepis ten dotyczy metody porównywania parami, a tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca stosowała metodę korygowania ceny średniej, a więc metodę z § 4 ust. 4 rozporządzenia. 5. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a ponadto, stosownie do ust. 2 tego artykułu, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Zważyć więc należy, że skarżąca podważając wysokość odszkodowania nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, iż wycena dokonana przez rzeczoznawcę, jest wadliwa. Również w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła innych dowodów lub operatu sporządzonego na własne zlecenie, także w toku postępowania odwoławczego takie dowody nie zostały złożone. Organ prowadząc postępowanie przeprowadził z urzędu wszystkie niezbędne dowody dokonując ich prawidłowej oceny, w tym oceny operatu szacunkowego kontrolując przesłanki, na jakich rzeczoznawca oparła swoje twierdzenia i prawidłowość jej rozumowania. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 77 i 80 kpa, jest niezasadny. Podkreślić należy, że skoro organ uznał, że operat jest prawidłowy, to brak było podstaw do działania przez organ w tym zakresie, czyli zlecenia wykonania operatu innemu rzeczoznawcy lub wystąpienia do organizacji rzeczoznawców o ocenę operatu. 6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.