I SA/Wa 587/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] w części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę J z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej działki nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie z nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części dotyczącej aktualnie oznaczonych działek nr [...], wystąpili B. C., J. C., M. C. oraz P. C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r.- w części dotyczącej działek nr [...]. Gmina Miasta J. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie dotyczącej kontroli decyzji komunalizacyjnej kluczową kwestią było ustalenie czyją własnością, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., była nieruchomość oznaczona jako działki nr [...]. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1964 r., nr [...] zatwierdziło plan podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej Nr Rep. Ksiąg Wieczystych KW Nr [...]. Jednocześnie orzeczeniem tym, stwierdzone zostało, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z gruntów objętych podziałem, 33% ogólnej powierzchni działek wykazanych w wykazie powierzchni przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r., w części dotyczącej wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod ulicę, odpowiadającej obecnym działkom nr [...] z obrębu [...] oraz przejścia ww. części nieruchomości na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Decyzja ta jest ostateczna. Z kolei, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r., w części dotyczącej wydzielenia części działki nr [...], odpowiadającej obecnym działkom nr [...] z obrębu [...] oraz przejścia ww. części nieruchomości na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Powyższa decyzja jest także ostateczna. Minister wyjaśnił, że działki nr [...] z obrębu [...] powstały z wydzielenia ich z działki nr [...] (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2016 r.). Działka nr [...] stanowiła własność E. G.. Następcami prawnymi dawnej właścicielki są: B. C., J. C., M. C. oraz P. C. W konsekwencji organ odwoławczy (za organem pierwszej instancji) stwierdził, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem działek nr [...] oraz nr [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. w kontrolowanej części w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), co należy uznać za wypełnienie przesłanki zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do informacji wskazanej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a dotyczącej wystąpienia przez Gminę J do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. - Minister wyjaśnił, że powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki we właściwym trybie nie zostaną zmienione, uchylone albo unieważnione przez właściwy organ nadzorczy, dopóty są wiążącym dowodem dla innych organów, w tym dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wynik wszczętych przez stronę postępowań będzie miał znaczenie jako ewentualna podstawa do wznowienia zakończonego przez organ postępowania. Ponadto Minister wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględnił również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13 stwierdzając, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także - stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie z treścią wspomnianego wyżej przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] wniosła Gmina Miasta J., zarzucając: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie zbadania całościowego kontekstu sprawy i podjęcie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej po dwudziestu pięciu latach od jej wydania i w odniesieniu tylko do niewielkiej części nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie toczącego się przed organem postępowania pomimo istnienia zagadnienia prejudycjalnego, tj. wniosków Gminy Miasta J. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. (dot. dz. nr [...]) oraz z dnia [...] listopada 2015 r. (dot. dz. nr [...]) stwierdzającymi nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r., nr [...] oraz wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO, W konsekwencji strona skarżąca wniosła o: a) uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu decyzji, b) uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odmawiającego zawieszenia postępowania, c) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przewidzianym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] - została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], uregulowana w księdze wieczystej Nr [...], oznaczona aktualnie jako działki o numerach wyżej wskazanych - stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] nastąpiło z tego powodu, że działki te w dniu komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r., nie stanowiły mienia ogólnonarodowego. Zdaniem składu orzekającego organ nadzoru prawidłowo ocenił dowody zebrane w tej sprawie na powyższą okoliczność. Nie jest sporne bowiem w sprawie to, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. w części dotyczącej wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod ulicę, odpowiadającej obecnym działkom nr [...] z obrębu [...] oraz przejścia ww. części nieruchomości na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] organ ten stwierdził nieważność powyższej decyzji Prezydium w części dotyczącej wydzielenia części działki nr [...], odpowiadającej obecnym działkom [...] z obrębu [...] oraz przejścia ww. części nieruchomości na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Decyzje Kolegium są ostateczne. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że powyższe działki w dniu komunalizacji nie stanowiły własności Skarbu Państwa, należały bowiem do następców prawnych dawnej właścicielki H. G. Wobec tego słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że stan prawny aktualnie oznaczonych działek nr [...], w dniu 27 maja 1990 r., nie mógł stanowić podstawy do komunalizacji, która w tym zakresie odbyła się z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasadnie też Minister przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz, że dla sprawy nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W tym miejscu przypomnieć należy, iż wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. W wyroku tym Trybunał zarówno stwierdził, że wyrok nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 k.p.a., lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania w zakresie określonym wyrokiem, jak też podał, że wyrok wskazuje na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale także wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, zdaniem składu orzekającego, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Inaczej, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność, w sytuacji, gdzie akt ten był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Sytuacja w niniejszej sprawie jest zupełnie inna. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1585/16 "Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie WSA choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. (...) Z powyższych powodów, w ocenie WSA, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a." Przedstawione w powyższym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest jak najbardziej adekwatne w niniejszej sprawie. Ponadto podniesienia także wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Z części orzeczeń wynika, że chociaż pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14). Inna zaś linia orzecznicza stoi na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (tak np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2230/15; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn.. akt I OSK 2486/15). Sąd orzekający w sprawie przychyla się do linii orzeczniczej, która wyrokowi Trybunał nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca. W konsekwencji Sad nie podzielił zarzutów skargi z pkt 1). Jednocześnie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (pkt 2 skargi). Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnieniem wstępnym", w rozumieniu tego przepisu, mogą być tylko i wyłącznie kwestie prawne, które determinują podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie i które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy czym organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Wskazana zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że okoliczność złożenia przez Gminę Miasta J. wniosku z dnia 30 września 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzającymi nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. w wyżej wskazanej części oraz wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium – stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny w trybie nieważnościowym decyzji komunalizacyjnej. Jak słusznie zauważył Minister, dopiero ostateczny wynik postępowania wznowieniowego, ewentualnie nieważnościowego (który na chwilę obecną nie jest znany) będzie stanowić podstawę do dalszych czynności organu. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.