I SA/Wa 595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. P. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wynikaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. L. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W., [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Zaskarżaną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej numerami działek [...] i [...] , stanowiącej współwłasność J. K., H. K., K. i T. małż. P. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] Kierownik [...] Urzędu Miejskiego w T. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] , o pow. [...] ha, wraz z jej częściami składowymi, oznaczonej numerami działki [...] i [...] na planie pomiarowym zaewidencjonowanym w OPGK - Rejonowej Pracowni Geodezyjnej w T. w dniu [...] lipca 1988 r. za nr [...] , stanowiącej współwłasność: J. K., H. K., K. i T. małż. P.. Jednocześnie w ww. decyzji ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpili K. i T. małż. P. - byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, wskazując, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1989 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie doszło do naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1989 r. Pismem z dnia 26 lipca 2004 r. T. i K. małż. P. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1989 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że brak było aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz brak dokumentów potwierdzających aktualne prawa do nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a także danych na temat zbycia lokali mieszkalnych na rzecz jej członków. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1989 r. nr [...], uznając, po ponownej analizie zebranego materiału dokumentacyjnego, że przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1989 r. nie dopatrzył się naruszenia prawa. Od powyższej decyzji w dniu 4 grudnia 2006 r. odwołanie wnieśli T. i K. małż. P. Rozpoznając odwołanie, Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda [...] orzekając w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wyjaśnił wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie przy ocenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i ustalił, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania odpowiadała wszystkim warunkom przewidzianym prawem obowiązującym w trakcie wydania tej decyzji, tj. że była zgodna z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Minister Infrastruktury podkreślił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy, gdyż została ona przeznaczona - na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1987 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji - pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe na osiedlu "[...]". Został wiec spełniony cel wywłaszczenia - uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Podniósł również, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie może być wycofanie z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1987 r., bowiem w dniu jej wydania tj. [...] maja 1989 r. decyzja o lokalizacji obowiązywała. Także zarzut odwołania dotyczący braku powiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i tym samym brak udziału w postępowaniu podniesiony przez skarżących w piśmie z dnia 27 maja 2004 r. jest, zdaniem organu niezasadny. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] maja 1989 r., T. i K. małż. P. otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami złożonym na protokole. Z treści tego protokołu wynika również, że postępowanie wywłaszczeniowe nastąpiło ze względu na brak pisemnej zgody na sprzedaż nieruchomości, a właściciele wyrazili zgodę na wywłaszczenie oraz na wyliczone przez biegłych odszkodowanie. W ocenie organu, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1989 r. wskazujące na rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zasad postępowania administracyjnego, jak również w piśmie z dnia 27 maja 2004 r. są niezasadne. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. P. i K. P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja Kierownika [...] Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości została wydana z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało jej uchyleniem. Na wstępie należy zaznaczyć, że elementem koniecznym każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ administracji publicznej oraz strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyrażona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nakłada na organ administracji dwa obowiązki, po pierwsze - zapewnienie stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania, po drugie - umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zadaniem organu jest stworzenie w toku postępowania administracyjnego warunków gwarantujących stronie możliwość skorzystania z uprawnień wskazanych w cytowanym przepisie. Uprawnienie to strona może realizować zarówno w toku postępowania przed organ I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Obejmuje ono postępowanie prowadzone w trybie zwyczajnym, a także nadzwyczajne tryby postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną postępowania była m. in. J. K. - współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. W aktach sądowych znajduje się przesyłka adresowana do J. K., która powróciła do Sądu w dniu 1 października 2008 r. z adnotacją "adresat nie żyje od 3 lat" (k - 97). Adnotacja o śmierci strony znajduje się również na nadesłanej przez organ przy piśmie z dnia 17 października 2008 r. kserokopii dowodu doręczenie zaskarżonej decyzji (k - 104). Natomiast, jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu nadesłanego do Sądu w dniu 20 października 2008 r. (k - 102), J. K. zmarła w dniu [...] marca 2005 r., a więc przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. Zdaniem Sądu, o ile można przyjąć, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego organ nie widział o śmierci J. K. w 2005 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] zostało opatrzone podpisem odbiorcy "K. J."), to nie ulega wątpliwości, że organ II instancji posiadał już pewną wiedzę o śmierci strony (przesyłka zawierająca odpis decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wróciła do organu z adnotacją "adresat zmarł"). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie, w przypadku śmierci strony w czasie trwania postępowania administracyjnego, do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 252). Jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie ustalił prawidłowo kręgu uczestników postępowania, a doręczając zaskarżoną decyzję osobie zmarłej naruszył przepisy art. 10 i 28 kpa. Skierowanie decyzji (organu I i II instancji) do osoby zmarłej, której spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu jako następcy prawni strony jest istotną wadą postępowania, skutkującą jego wznowieniem (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została uchylona z wyżej wskazanej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem jej zgodności z prawem oraz nie oceniał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.