I SA/Wa 598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 9 marca 2016 r. nr KKU-63/14, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. w likwidacji, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości położonej w mieście P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha- uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Miasto P., prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w mieście P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...],[...], arkusz mapy [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...], wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa, w dziale III istniał natomiast wpis, że nieruchomość ta znajduje się w zarządzie i użytkowaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1951 r. parcela katastralna nr [...], odpowiadająca opisanej na wstępie nieruchomości, została oddana (Dz.U. Nr 14, poz. 130) w zarząd i użytkowanie Centrali [...] w P., będącą w administracji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., którego następca prawnym było [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. Protokół ten został sporządzony pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, jako właścicielem - użytkownikiem nieruchomości, zwanym posiadaczem, a Centralą [...] w P., wykonawcą narodowych planów gospodarczych, na podstawie zgody Ministra Gospodarki Komunalnej, jako władzy naczelnej posiadacza, wyrażonej w piśmie z dnia 7 października 1950 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że z pisma Dyrektora [...] Przedsiębiorstwa [...] w P z dnia 27 listopada 1972 r., można wywnioskować również istnienie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 lipca 1966 r., którym Przedsiębiorstwo [...] przekazało Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. nieruchomość zajmowaną przez przedszkole położone przy ul. [...]. Powyższe oraz fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] nie wykonywało do przedmiotowej nieruchomości jakichkolwiek czynności, zarówno prawnych jak i faktycznych, powoduje, że nieruchomość ta nie należała do tego Przedsiębiorstwa, tylko do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji na rzecz gminy właściwej, tj. gminy Miasta P. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), która powodowałaby wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła spółka P. S.A. w likwidacji. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i podała, że w pierwszej kolejności organ administracji winien ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Krajowa Komisja uwłaszczeniowa uznała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...]. Należało zatem ustalić czy spełniona została następna przesłanka tj. czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia'" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z akt sprawy wynika, że protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1951 r. przedmiotowa nieruchomość, w formie prawem przewidzianej, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, została przekazana w zarząd i użytkowanie na rzecz Centrali [...] w P., którego następca prawnym było [...] Przedsiębiorstwo [...] w P., którego zaś następcą prawnym jest odwołująca się Spółka. W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] w P., co potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...]. Organem założycielskim ww. Przedsiębiorstwa był Minister Handlu Wewnętrznego, a następnie Minister Przemysłu i Handlu. W konsekwencji powyższego, w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość należała do [...] Przedsiębiorstwa [...] w P., a tym samym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji powyższego nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), na rzecz gminy Miasta P. Z tych względu Komisja uznała, że Wojewoda [...] błędnie uznał, że w niniejszej sprawie decyduje faktyczny sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a także brak zainteresowania nią przez ówczesne Przedsiębiorstwo [...] w P. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) decydujący jest stan prawny nie zaś faktyczny. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej doszło do skutecznego ustanowienia prawa zarządu na rzecz poprzednika prawnego odwołującego się. Organ pierwszej instancji nie wskazał natomiast dowodu potwierdzającego wygaszenie tego prawa w stosunku do [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. Za dokument taki w żadnym razie nie może być uznane pismo Dyrektora [...] Przedsiębiorstwa [...] - Zarząd w P. z dnia [...] listopada 1972 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującego KKU uznała je również za niezasadne. Za całkowicie chybiony uznała zarzut dotyczący naruszenia art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych będących dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu, wskazując, że postępowanie prowadzone w oparciu o wskazaną normę prawną jest postępowaniem odrębnym od zakończonego skarżoną decyzją. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. S.A. w likwidacji, jako następca prawny Wojewódzkiego [...] Hurtu [...] ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z którego wynika jej prawo, jako strony postępowania. Takiego interesu nie posiada natomiast [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z aktu notarialnego z dnia [...] marca 2010 r. Rep. A nr [...], wynika, że R. Sp. z o.o. nie nabyła żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości od P. S.A. w likwidacji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016r., nr [...] złożyło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 t. j.) - poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 5 ust. 1 art. pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191) poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] ark. m. [...], obr. [...] nie podlega komunalizacji w myśl tego przepisu, - art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191) w zw. z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r., poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy w wyżej cytowanym rozporządzeniu brak jest wymienionego Wojewódzkiego [...] W konkluzji skargi wniosło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016r., sygn. [...] jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporne działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu są na mocy powołanej ustawy wyłączone z komunalizacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U nr 22 poz. 99). Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Z analizy akt administracyjnych wynika, że ustalenia, które poczynił organ II instancji w rozpatrywanej sprawie, są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna działka, jako pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] w P., nie spełniała warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogły podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej P . Fakt pozostawania przedmiotowych działek w zarządzie (użytkowaniu) [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. potwierdzają wpisy w księdze wieczystej KW nr [...] wedle stanu na 27 maja 1990 r., oraz protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] stycznia 1951 r o przekazaniu w zarząd i użytkowanie parceli katastralnej [...] ( odpowiadającej działce nr [...]) Centrali [...] w P. ( poprzednik P. S. A w likwidacji). Decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt wpisu do księgi wieczystej potwierdzającego istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przedstawiony w skardze spór dotyczący wpisu prawa zarządu widniejącego w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej, nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne. W kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leżało rozstrzyganie wskazanego wyżej sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia: 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1064/04; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 579/07; 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1823/11; 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 499/11). Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm., dalej ukwh) wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej. Obalenie tego domniemania mogłoby nastąpić w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh). Wówczas to domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwh mogłoby upaść z chwilą prawomocnego wykreślenia zarządu [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. z księgi wieczystej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący od 1962 r. w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 ukwh) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 Kpc), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej i sam wpis tego prawa do księgi wieczystej. W postępowaniu sądowym sąd byłby właściwy badać, czy Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w P. legitymowało się prawem zarządu w dacie wpisu do księgi wieczystej i czy w związku z tym wpis prawa zarządu do księgi wieczystej był prawidłowy. Oznacza to, że Krajowa Komisja uwłaszczeniowa przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy, trafnie oparła się na wpisie zarządu zawartym w księdze wieczystej, istniejącym w dacie 27 maja 1990 r. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta P., ponieważ grunty państwowe oddane w zarząd [...] Przedsiębiorstwo [...] w P., dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegały komunalizacji. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej czy też prawomocnym wyrokiem wydanym w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podsumowując: ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. wskazuje, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie wskazanego tym wpisem podmiotu. Domniemanie to nie mogło zostać obalone przez stronę skarżącą przez powołanie się na pismo Dyrektora [...] Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] listopada 1972 r. ani też zeznaniami świadków. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej, prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Zatem wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w wyroku.