I SA/Wa 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2010 r. nr [...] orzekającej o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej zabudowaną działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez E.D., E.G., A.D. i M.D. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości gruntowej. Użytkownikami wieczystymi przedmiotowego gruntu zabudowanego budynkiem stanowiącym odrębną nieruchomość, przeznaczonym na warsztat byli S.D. i jego żona E.D. Prawo do spadku po S.D. zmarłym w 1997 r. nabyli E.D., E.G., A.D. i M.D. Na mocy aktów notarialnych z [...] lipca 2002 r. i z [...] grudnia 2004 r. współużytkownikami wieczystymi nieruchomości są E.G., A.D. i M.D. Organ wyjaśnił, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało ustanowione do [...] lipca 2022 r. na mocy umowy sprzedaży warsztatu i umowy użytkowania wieczystego zawartej [...] lipca 1982 r., w formie aktu notarialnego Rep. [...], w wykonaniu decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). W dniu zawarcia umowy przedmiotowa nieruchomość gruntowa była zabudowana budynkiem przeznaczonym na warsztat introligatorski. Organ podkreślił, że uwzględnienie wniosku o przekształcenie prawa może nastąpić tylko w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i stanowiących nieruchomości rolne. Z zakresu tej regulacji wyłączono nieruchomości zabudowane na inne cele - handlowe, usługi przemysłowe. Nieruchomość przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem usługowym przeznaczonym w przeszłości na warsztat introligatorski i dlatego nie spełnia ustawowych przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności. Organ wskazał, że decyzją z [...] września 2007r. odmówiono przekształcenia prawa uzytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją SKO w W. nr [...] z [...] listopada 2007 r. nie uwzględniono odwołania M.D. WSA w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2008 r. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. NSA wyrokiem z 24 września 2009 r. oddalił skargę kasacyjną SKO, wskazując na niewyjaśnienie wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności co do ustalenia, jakim budynkiem była zabudowana nieruchomość. Organ wskazał, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowy grunt zabudowano budynkiem gospodarczym pełniącym funkcję warsztatu introligatorskiego. W aktach nie ma dokumentacji dotyczącej powstania tego obiektu i zmiany sposobu jego użytkowania. Z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] grudnia 1952 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym i murowanym, parterowym budynkiem gospodarczym. Z pism w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wynika, że warsztat introligatorski został adaptowany z budynku gospodarczego. Budynek, w którym mieścił się warsztat wybudował z własnych środków S.D. za zgodą byłego właściciela gruntu. Zrealizowała go w latach 1948-1949 firma "[...]" sp. z o.o. należąca do S. i E. D. Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem warsztatu introligatorskiego. Zgodnie z mapą sytuacyjną z zatwierdzonym projektem podziału z [...] lutego 1969 r., w wyniku podziału powstała działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i działka nr [...] przeznaczona pod usługi. Część ściany warsztatu graniczyła z budynkiem oznaczonym na mapie symbolem "I" który został rozbudowany i obecnie jest użytkowany jako garaż. Organ I instancji stwierdził, że nieruchomość zabudowana budynkiem usługowym przeznaczonym na warsztat introligatorski nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy umożliwiających uwzględnienie wniosku o przekształcenie. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył M.D. Wniósł o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazał m.in., że aktualnie obowiązująca ustawa zawęża możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu do nieruchomości zabudowanych tylko na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami. W sprawie istotne znaczenie ma kwestia zastosowania przepisów ustawy z 29 lipca 2005r. Jej art 8 nie ma zastosowania do praw słusznie nabytych pod rządami ustawy z 4 września 1997 r. Odwołujący się przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 24 września 2009 r. sygn. akt: I OSK 1394/08. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że jak wynika z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] nie mógł zostać w świetle obowiązujących przepisów prawa uwzględniony. Wniosek złożono wprawdzie w dacie obowiązywania ustawy z 4 września 1997 r. jednak rozpatrzono go dopiero w oparciu o przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie 13 października 2005 r. Organ wyjaśnił, że ustawa z 29 lipca 2005 r., przewiduje możliwość uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu tylko wtedy, gdy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe, zabudowany garażami albo przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz grunty rolne. Nie jest możliwe uwzględnienie wniosku jeśli przeznaczenie gruntu jest inne, np. na cele usługowe lub jeśli grunt nie jest zabudowany czy przeznaczony na jeden z w/w celów. Jeśli dla jakiegoś terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, to określenie jego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie została wydana. Pismem z 17 maja 2010 r. Naczelnik Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] Urzędu W. poinformował SKO, że w dniu 13 października 2005 r. czyli w dacie wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r., dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że określenie sposobu zagospodarowania powinno być aktualne w dacie decyzji o przekształceniu. Wobec takiego stanu odmowa przekształcenia prawa jaka nastąpiła decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] jest, w ocenie organu, II instancji w pełni zasadna. Odwołujący się nie zgłosił w toku postępowania zamiaru uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co mogłoby stanowić przesłankę zawieszenia postępowania w tej sprawie i podjęcia go dopiero po wydaniu decyzji, z której wynikałoby jednoznacznie na jaki cel mogłaby zostać przeznaczona przedmiotowa nieruchomość. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.D. Wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, podjęte w sprawie czynności, wydane decyzje i wyroki sądów administracyjnych. Skarżący powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r. I OSK 1394/08, z 24 września 2008 r. I OSK 1341/07 wskazał, że pomimo spełnienia przez niego wszelkich przesłanek do realizacji prawa podmiotowego oraz braku występowania negatywnej przesłanki z art. 3 ustawy z 4 września 1997 r., naruszono prawo poprzez błędną jego wykładnię, które to naruszenie doprowadziło do pozbawienia go prawa, które już słusznie nabył z chwilą spełnienia warunków formalnych uregulowanych w wówczas obowiązującej ustawie, tj. z chwilą złożenia w przewidzianym terminie wniosku. Skarżący podniósł, że istotne jest ustalenie, czy warsztat introligatorski powstały z budynku gospodarczego w wyniku wykonania otworów okiennych jest dalej garażem lub też przeznaczonym pod tego typu zabudowę. Nie można bowiem z całą stanowczością stwierdzić, że budynek ten nie jest garażem. W ustawie brak jest precyzyjnej wykładni jakie budynki są w świetle ustawy garażami, a jakie nie są nimi. Skarżący wskazał, że załącznik do Prawa Budowlanego rozróżnia wiele kategorii budynków. Do kategorii III zalicza niewielkie budynki jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Do kategorii XVII zalicza budynki handlu, gastronomii i usług jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Wynika z tego, że warsztat rzemieślniczy jest w innej kategorii niż budynek gospodarczy lub garaż, natomiast garaż i budynek gospodarczy są w jednej kategorii. Tym samym brak jest przesłanek do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ w kategorii budynku gospodarczego jest funkcja garażu. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na postanowienia i orzeczenia sądów, nie podając sygnatur orzeczeń, nie wyjaśnia dlaczego podobny budynek sąsiadujący z budynkiem skarżącego wybudowany jako warsztat samochodowy i po zaniechaniu działalności gospodarczej w tym zakresie przez właściciela był wykorzystywany również jako hurtownia kwiatów, został w decyzji Nr [...] z [...].09.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiocie modernizacji i rozbudowy budynku mieszkalnego, wymieniony jako garaż dwustanowiskowy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 6 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), dalej "ppsa" - z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące zgodności art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyrokiem z 8 grudnia 2011 r. w sprawie P 31/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120 ze zm.) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z 10 stycznia 2012 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony w 2000 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Przepisy tej ustawy w brzmieniu pierwotnym, miały zastosowanie do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy i złożyły wniosek w ustawowo określonym terminie. Wniosek skarżących nie został jednakże pod rządami tej ustawy rozpoznany. Kolejna ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) rozszerzyła krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Natomiast ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (która weszła w życie 13 października 2005 r.) w art. 9 stanowiła o utracie mocy ustaw z 4 września 1997 r. i z 26 lipca 2001 r. Natomiast w art. 8 stanowiła, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. w pierwotnym brzmieniu, w przeciwieństwie do nieograniczonego zasięgu przedmiotowego ustawy z 1997 r., przewidywał enumeratywnie wyliczony katalog nieruchomości podlegających przekształceniu. Uwłaszczeniu nie podlegały zabudowane nieruchomości komercyjne (gospodarcze), inne niż garaże, w szczególności na cele biurowo-warsztatowe. Art. 1 ustawy z 2005 r. znalazł zastosowanie, na podstawie art. 8 ustawy, także do tych nieruchomości, które podlegały przekształceniu na podstawie ustawy z 1997 r., wobec których złożono odpowiedni wniosek do organu administracji, ten zaś nie wydał w sprawie ostatecznej decyzji do chwili wejścia w życie ustawy z 2005 r. Brak wymienienia określonych nieruchomości w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 2005 r. w pierwotnym brzmieniu oznaczał konieczność wydania decyzji odmownej także w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego objętego wnioskiem złożonym do końca 2002 r. Skutkiem tego nastąpiło "wygaszenie" możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność w sprawie wszczętej na skutek wniosku złożonego na podstawie ustawy z 1997 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na podstawie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w ustawowym terminie prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa własności polegająca na ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych, bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objęte wnioskiem (art. 1 ustawy z 1997 r.). Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada praw nabytych nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją prawną była poddana właściwym przepisom przejściowym. Wobec tego, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to uznać należy, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego na podstawie którego została wydana decyzja – z Konstytucją może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny określoną w art. 145 a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia jest okoliczność, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212). Ponadto wskazać należy, że decyzja organu II instancji nie została doręczona stronie postępowania M.D., która jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien mieć na uwadze wyżej przestawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W realiach niniejszej sprawy, w związku z wejściem w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, konieczne będzie rozpoznanie wniosku stron na podstawie tej ustawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) orzekł – jak w pkt I sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 ppsa – jak w pkt II. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.