I SA/Wa 606/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i J. małżonków M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości [...], uchylił - na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 98 § 2 kpa i art. 105 § 1 kpa - ww. decyzję z [...] listopada 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższego orzeczenia Ministra P. M. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. M. wnioskiem z [...] listopada 1990 r., ponowionym [...] grudnia 2008 r., wystąpił o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez jego rodziców J. i S. M.. Następnie pismem z [...] września 2014 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy zamierza czynić dalsze starania w celu uzupełnienia brakujących dowodów oraz poinformował go o możliwości zawieszenia postępowania. P. M. złożył wniosek o zawieszenie postępowania . Wobec tego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...]- na podstawie art. 98 § 1 kpa i art. 101 § 1 kpa - zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Jednocześnie pouczył stronę w treści uzasadnienia, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, zgodnie z art. 98 § 2 kpa. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie o przyznanie rekompensaty w całości. Organ uzasadnił, że w związku z brakiem wniosku o podjęcie postępowania w okresie 3 lat od daty jego zawieszenia, wystąpił on do wnioskodawcy z informacją o zamiarze wydania decyzji w sprawie. W następstwie tego P. M. zwrócił się z prośbą o wydanie rozstrzygnięcia i poinformował, iż poszukiwania świadków, mogących potwierdzić pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, nie przyniosły pożądanych rezultatów. P. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji - wnosząc o jej uchylenie i przyznanie rekompensaty. Przedstawił też swoją drogę życiową i czynności, które podejmował w celu uzyskania rekompensaty Po rozpoznaniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że kluczową kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne - z uwagi na upływ 3 lat od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek strony. Przy czym organ I instancji umorzył postępowanie, kierując się treścią art. 98 § 2 kpa, stanowiącym, iż jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister stwierdził ponadto, że bezsporne jest, iż strona nie dokonała wskazanej czynności wynikającej z art. 98 § 2 kpa w ustawowym terminie. Jednocześnie podniósł, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem P. M. z [...] listopada 1990 r., a obowiązujące wówczas przepisy art. 81 ust. 4 (wcześniej art. 88 ust. 4) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, uprawniały spadkobierców do łącznego dochodzenia prawa do rekompensaty. Złożenie wniosku przez P. M. wywołuje zatem skutki prawne również wobec pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości oraz ich ewentualnych następców prawnych. Tymczasem organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania, czym naruszył art. 98 § 1 kpa oraz w konsekwencji uniemożliwił zgłoszenie ewentualnych sprzeciwów stron, co do zawieszenia przedmiotowego postępowania. W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że Wojewoda powinien ustalić status prawny K. J. (męża zmarłej właścicielki nieruchomości J. J.), a następnie - w związku z informacją o jego śmierci - ustalić również jego ewentualnych następców prawnych. Organ ten powinien ustalić wszystkie strony postępowania oraz zgodnie z art. 61 § 4 kpa poinformować je o możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu. Dodał również, że Wojewoda wprowadził w błąd P. M., który pod wpływem sugestii organu złożył wniosek o zawieszenie postępowania, ze względu na konieczność poszukiwania świadków zamieszkałych we [...]. Sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. M., wnosząc o przyznanie rekompensaty. Opisując w uzasadnieniu skargi swoje losy skarżący wskazał, że jest w części następcą prawnym po matce i ojcu. Na skutek wydarzeń wojennych zaginęła dokumentacja dotycząca pozostawionych przez zmarłych nieruchomości. Pomimo podejmowanych starań, nie udało mu się odszukać świadków, ani dowodów na potwierdzenie podnoszonych okoliczności. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jego oddalenie w całości - jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Na wstępie podnieść trzeba, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowo-administracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw P. M. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. , która uchyliła - na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i J. małżonków M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji pominął fakt, że wniosek skarżącego został złożony w 1990 r. Obowiązujący wówczas przepis art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) stanowił, iż w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. W niniejszej sprawie organ odwoławczy postąpił zatem prawidłowo stwierdzając, że umorzone postępowanie naruszało normy prawa procesowego - bowiem w postępowaniu o przyznanie rekompensaty powinni wziąć udział wszyscy następcy prawni właścicieli pozostawionego mienia. Organ wojewódzki pominął jednak ten wymóg. Stanowisko organu odwoławczego potwierdza też uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17. Rozstrzygnięto w niej bowiem, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Oznacza to zatem, że w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich uprawnionych. Z mocy art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, w której przedstawiono do rozpatrzenia zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości - jednak zakres związania uchwałą jest szerszy, bowiem zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Bezsporne jest, że postępowanie w I instancji nie toczyło się z udziałem wszystkich jego stron, bowiem skarżący jest tylko jednym z następców prawnych dawnych właścicieli pozostawionego mienia, co jasno wynika z akt administracyjnych sprawy. Zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 kpa następuje tylko na wniosek strony, jeśli nie sprzeciwiają się temu pozostałe jego strony. Zatem jeżeli nie zostały one zgodnie z wymogami prawa ustalone, to nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu powołanego przepisu. W konsekwencji nie mieć zastosowania norma § 2 tego art. wskazująca, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wskazał w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 378/14 (publ. LEX nr 1542211) złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 kpa "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pozostali uczestnicy postępowania zastali pominięci, mimo istnienia materiału dowodowego wskazującego na konieczność ich udziału w postępowaniu. Przy czym organ I instancji nie podjął żadnych działań, celem ustalenia danych osobowych tych stron. Prawidłowo zatem i zgodnie z interesem skarżącego organ II instancji uznał decyzję o umorzeniu postępowania za przedwczesną. Rozstrzygnięcie sprawy musi zostać poprzedzone podjęciem prób ustalenia wszystkich następców prawnych S. i J. małżonków M. i ich adresów - celem zagwarantowania tym osobom udziału w prowadzonym postępowaniu o przyznanie rekompensaty. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa - stwierdzając i wykazując istnienie wad postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Zawarł też konkretne i jasne wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.