I SA/Wa 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w zakresie odmowy przyznania świadczenia wycho-wawczego na córkę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwóch synów skarżącego oraz orzekł o odmowie przyznania świadczenia wycho-wawczego na córkę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że rodzina w 2017 r. uzyskała dochód w wysokości [...]. Po odliczeniu jako utraconego dochodu uzyskanego przez [...] w 2017 r. w wysokości [...] z tytułu wynagrodzenia za pracę, jako dochód z roku bazowego pozostała kwota zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci - [...]. Miesięczny średni dochód z roku bazowego wynosił zatem [...]. Do kwoty tej należało dodać [...] - wynagrodzenie za czerwiec 2018 r. jako dochód uzyskany w związku z rozpoczęciem kolejnego zatrudnienia (od dnia 1 maja 2018 r.). Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] - w przeliczeniu na osobę [...] i przekroczył tzw. kryterium dochodowe wynoszące w rozpatrywanej sprawie 800 zł na członka rodziny. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji, gdyż do dochodu nie powinien zostać wliczony zwrot niewykorzystanej ulgi na dzieci. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 2 pkt 1-2 i pkt 20-21, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.). Uznał, że słusznie (zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy) organ I instancji doliczył do dochodu uzyskanego kwotę wynagrodzenia uzyskanego w miesiącu czerwcu 2018 r. przez skarżącego, tj. kwotę [...]. Słusznie także organ I instancji uznał za dochód zwrot tytułem niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2447/14, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2373/12 oraz z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/13. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołującemu w 2017 r. została wypłacona niewykorzystana ulga na dzieci w kwocie [...]. Okoliczność ta wynika m.in. z odpowiedzi z systemu informatycznego Ministra Finansów z dnia [...] września 2018 r. Kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (czyli jak w niniejszej sprawie zwrot z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci) stanowią inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, które dolicza się do dochodu zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że kwota zwrotu ulgi na dzieci w wysokości [...] jest kwotą utraconą w związku z utratą dochodu (zmiana pracy przez odwołującego się). Art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci takiej okoliczności nie przewidział jako utraty dochodu. Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, dochód rodziny odwołującego się wyniósł [...] + [...] = [...] : 5 = [...] na 1 osobę w rodzinie. Dochód w tej wysokości przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, określone w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wynoszące 800 zł. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię sprzeczną z założeniem, że dochód rodziny należy rozumieć jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez uwzględnienie przy ocenie spełniania kryterium dochodowego kwoty [...] z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, która stanowiła kwotę utraconego dochodu, - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez wadliwe uznanie, że kwota [...] z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci stanowi uzyskanie dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepoczynienie wystarczających ustaleń w zakresie przeobrażeń w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego, polegające na uwzględnieniu kwoty [...] z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci jako wartości wpływającej na kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia na pierwsze dziecko za okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreślił, że w jego ocenie wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dokonana przez orzekające w sprawie organy nie jest prawidłowa, a zastosowany sposób wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny jest błędny i skutkuje znaczącym jego zawyżeniem. Skarżący uznał, że przy ustaleniu stanu faktycznego w postaci dochodu rodziny organowi I instancji umknęło, że na skutek zmiany stosunku pracy oraz poprawy sytuacji materialnej w postaci wyższego wynagrodzenia kwestia wykorzystania ulgi na dzieci w 2018 r. kształtuje się dalece odmiennie od stanu, jaki miał miejsce w rozliczeniu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2016 r. W obecnej sytuacji finansowej przy rozliczeniu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2018 r. kwota z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wyniesie 0 zł. Dla wykazania tendencji skarżący zauważył, że przy rozliczeniu przez niego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2017 r. kwota z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wyniosła już tylko [...], co wynikało ze wzrostu uposażenia u byłego pracodawcy. Reasumując, skarżący stanął na stanowisku, że dokonanie właściwej analizy aktualnej sytuacji finansowej rodziny prowadzi do wniosku, iż kwota [...] z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wynikająca z rozliczenia rocznego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2016 r. nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w okresie od czerwca 2018 r. Tak jak do oceny aktualnej sytuacji materialnej po zmianie przez skarżącego pracodawcy do oceny spełniania kryterium dochodowego właściwe są dochody aktualne z tytułu stosunku pracy, tak i skutki uzyskiwania tego dochodu powinny wynikać z aktualnej sytuacji. Ocena spełnienia przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego dokonana przez organ I instancji w tym zakresie była błędna i opierała się również o dochód w kwocie [...], który de facto w obecnej sytuacji należało w myśl art. 7 ust. 1 z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci potraktować za dochód utracony. W tym samym kontekście pominięta została okoliczność uzyskiwania w 2018 r. do maja niższego dochodu z tytułu pracy na rzecz poprzedniego pracodawcy. Skoro sytuacja materialna za okres od stycznia do maja 2018 r. nie ma wpływu na ocenę średniego dochodu od czerwca 2018 r., to tym bardziej wywodzenie wpływu takiego z otrzymanego zwrotu ulgi na dzieci opartego o rozliczenie za 2016 r. należy uznać zdaniem skarżącego za nieuprawnione. Skarżący stoi na stanowisku, że prawidłowym w tym zakresie działaniem byłoby uwzględnienie przy wyliczaniu spełniania kryterium dochodowego kwoty [...], która stanowiła jego dochód w 2018 r., zatem jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 7 ust. 2 powołanej ustawy. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2018 r., w zakresie w jakim obie odmawiają świadczenia wycho-wawczego, wnioskowanego na córkę skarżącego w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Ilekroć natomiast w powołanej ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1). Ilekroć zaś w powołanej ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a (art. 2 pkt 2). Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest sposób uwzględnienia w obliczonym dochodzie członka rodziny środków uzyskanych przez skarżącego z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci. W 2017 r., który jako rok kalendarzowy poprzedzający okres, na jaki ustalane jest sporne świadczenie, stanowi tak zwany "rok bazowy", dla celów ustalenia dochodu rodziny na potrzeby ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, skarżący uzyskał kwotę [...] tytułem zwrotu części ulgi na dzieci niewykorzystanej w 2016 r. Podstawą wypłacenia tej kwoty był art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na mocy art. 21 ust. 1 pkt 140 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych kwota ta jest zwolniona od podatku dochodowego. Zaliczenie tej kwoty do dochodu rodziny w "roku bazowym" wynika wprost z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, ze zm.). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie ustaliły, że kwota ta stanowi dochód skarżącego w roku bazowym. Wątpliwości skarżącego budzi fakt, że w kolejnych latach z tego tytułu otrzymał on (w 2018 r.) lub otrzyma (w 2019 r.) kwoty znacząco niższe, a więc w jego ocenie tak ustalony dochód uzyskany w roku bazowym nie odzwierciedla rzeczywistych dochodów uzyskiwanych przez jego rodzinę w okresie, na jaki przyznawane jest sporne świadczenie. W ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął jednak, że dochód rodziny ustala się jako średni miesięczny dochód w roku bazowym. Odstępstwa od tej zasady, polegające na odliczaniu dochodów osiągniętych w roku bazowym, które następnie zostały utracone, oraz doliczaniu dochodów, które zostały uzyskane po roku bazowym, zostały uregulowane w art. 7 tej ustawy. Ustawa ta zawiera przy tym zamknięty katalog źródeł dochodów, które mogą podlegać utracie (art. 2 pkt 19) lub stanowić dochód uzyskany (art. 2 pkt 20). Dochód z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci nie jest wymieniony w art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdzie wymienione są rodzaje dochodów, które mogą podlegać utracie lub uzyskaniu, w rozumieniu art. 7 tej ustawy. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby uzyskany z tego tytułu dochód w roku bazowym modyfikować ze względu na zmianę wysokości tego zwrotu lub utratę jego przysługiwania w latach następnych. Ponieważ zgodnie z wolą ustawodawcy przyjętą w ustawie regułą jest oparcie dochodu rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia, na dochodzie z roku bazowego, a modyfikowanie tego dochodu poprzez uwzględnienie dochodu utraconego lub uzyskanego jest jedynie wyjątkiem od tej reguły, sytuacja taka co do zasady nie powinna budzić wątpliwości. Ustawodawca założył, że nieuniknione zmiany w strukturze i wysokości dochodów rodziny nie muszą, poza przypadkami wymienionymi w ustawie, które jako wyjątki od reguły należy interpretować ściśle, oddziaływać na prawo do świadczeń w bieżącym okresie świadczeniowym. Co do zasady zostaną one uwzględnione w kolejnym okresie świadczeniowym, dla którego rok kalendarzowy, w którym zmiany te nastąpiły, stanowić będzie rok bazowy. Konieczność ścisłej interpretacji wskazanych w ustawie wyjątków powoduje przy tym, że wykazywany przez skarżącego pośredni związek pomiędzy kwotą zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci a dochodami z tytułu zatrudnienia (w tym przypadku w 2016 r.), które następnie zostały uznane za dochód utracony, nie jest wystarczający, aby sporne kwoty zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci także uznać za dochód utracony. Odmowa uznania przez organy dochodów z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci za dochód utracony jest zatem w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami. Poza sporem pozostają przy tym inne elementy wyliczenia dochodu rodziny skarżącego, w szczególności uznanie za dochód utracony z tytułu utraty zatrudnienia dochodów (z uwzględnieniem odliczeń ujętych w art. 3 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych) uzyskanych przez skarżącego w ramach stosunku pracy w 2017 r. oraz za dochód uzyskany dochodu uzyskanego w nowym miejscu pracy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód uzyskany został doliczony w wysokości dochodu uzyskanego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (w tym przypadku podjęcie zatrudnienia w nowym miejscu pracy). Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone prawidłowo z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, czyli art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.