I SA/Wa 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz- Kluj, sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik, Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Świdnik na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-32/24 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miejskiej Świdnik kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-32/24 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr GN-I.7532.1.124.2018.NR stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości gruntowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 23 czerwca 2014 r. Starosta Świdnicki wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Świdnik z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w gm. Świdnik, w obrębie ewidencyjnym (obręb [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 8,7058 ha. Decyzją z 4 maja 2015 r. nr GN-1.7532.1.116.2014.KN Wojewoda Lubelski orzekł o komunalizacji ww. działki. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 15 listopada 2016 r. nr KKU-129/15, utrzymała zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 214/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję KKU z 15 listopada 2016 r. nr KKU-129/15 oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 4 maja 2015 r. nr GN-I.7532.1.116.2014.KN. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że konieczne jest ustalenie czy decyzja Naczelnika Miasta Świdnik z 16 stycznia 1979 r. znak: MZGT.409/5/79 pozostawała na datę 27 maja 1990 r. w obrocie prawnym. Dopiero w sytuacji potwierdzenia powyższej okoliczności, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, zważywszy na treść art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organy dokonają odpowiadającej prawu wykładni pojęcia "należące do". Wojewoda Lubelski ponownie rozpatrując sprawę decyzją z 12 stycznia 2024 r. nr GN- 1.7532.1.124.2018.NR stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina Świdnik nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa gruntowej Skarbu Państwa, położonej w gm. Świdnik, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 8,7058 ha (obręb [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Świdnik. Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. W kontekście ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione wart. 11-12 tejże ustawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie Komisja stwierdziła, że objęta niniejszą decyzją sporna nieruchomość na ww. dzień stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Lublinie (decyzja Naczelnika Miasta Świdnika z 16 stycznia 1979 r. znak MZGT.409/5/79 orzekająca o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Lublinie terenu o pow. 10 ha położonego w Świdniku, w skład którego wchodzi m. in. grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...]; jak ustalono przedmiotowa decyzja ta pozostawała w mocy w dacie 27 maja 1990 r.). Wprawdzie w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.- w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) - niemniej jednak w przypadku ogródków działkowych nie uniemożliwiał on ich komunalizacji, bowiem w takim przypadka nie ma znaczenia forma władania nimi. Komisja podzieliła ocenę Wojewody, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (gminy nabyły z mocy prawa zarówno te grunty Skarbu Państwa, z których Polski Związek Działkowców (poszczególne ogrody działkowe) korzystał bez tytułu prawnego, jak również te, w stosunku do których miał ustanowiony tytuł prawny w formie użytkowania. Komunalizacja nie objęła urządzeń ogrodów działkowych, jak również nasadzeń (roślin) i obiektów znajdujących się na tych gruntach, które nadal stanowią własność Polskiego Związku Działkowców i poszczególnych użytkowników ogródków działkowych. W wyroku NSA w Warszawie z 14 października 1991 r. sygn. akt I SA 770/91 sąd uznał, iż grunty przekazane dla potrzeb ogródków działkowych podlegają komunalizacji. W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie zdaniem Komisji zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji spornego mienia z mocy prawa. Analiza akt sprawy potwierdza, że rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zebrał dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadził słuszne wnioski, a tym samym zadośćuczynił wskazaniom w przedmiotowym wyroku WSA w Warszawie (potwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta Świdnik z 16 stycznia 1979 r. znak: MZGT.409/5/79 pozostawała na datę 27 maja 1990 r. w obrocie prawnym, a następnie odniósł się do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komisja zwróciła uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r.) organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu, w sytuacji gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale Trybunał wskazał, że pojęcie normatywne "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym. Nie wyłącza to tego, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 593/13). Ponadto, bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga wyłącznie o tym czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy (a także brak przesłanek negatywnych, np. z art. 11 ustawy), pozostają zarzuty odwołującej, m. in. że: "(...) Organ, przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, pomimo objęcia takich twierdzeń treścią wydanej decyzji, nie ustalił nowych okoliczności w przedmiotowej sprawie i nie objął aktami postępowania nowych dokumentów ani oświadczeń. Uzasadnienie decyzji nie obejmuje weryfikacji tego, do kogo przedmiotowa nieruchomość należała na dzień 27 maja 1990 r. w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy, przeprowadzonej w oparciu o zaprezentowaną przez WSA wykładnię, oraz stosownej kwalifikacji prawnej stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. do czego organ zobowiązany został wyrokiem Sądu". Innymi słowy w sprawie nie ma zasadniczo znaczenia prawnego kwestia takiego czy też innego użytkowania (relacja pojęć "należące do" i "władania"), także stosownie do ewidencji gruntów, zwłaszcza obecnie (27 maja 1990 r. zresztą podobnie). Nie sposób również pominąć tego, że Gmina - poza kwestionowaniem ustaleń organu opartych o zebrany w sprawie materiał dowodowy - nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie zawartych w odwołaniu twierdzeń. Mając powyższe na uwadze Komisja stwierdziła, że działka wymieniona na wstępie niniejszej decyzji, podlega komunalizacji i stanowi własność Gminy Świdnik. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy załączonej dokumentacji, Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, i niezależnie od faktu, że znajdowała się w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Lublinie mogła zostać skomunalizowana. W niniejszej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki, o których mowa w szczególności w art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wyłączające przedmiotową nieruchomość z komunalizacji z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe, zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia i jako takie nie mogły zostać uwzględnione w świetle całościowej i niebiurokratycznej oceny sprawy, a także w imię zasady szybkości i prostoty postępowania. W świetle bowiem orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że "zwykłe" ogródki działkowe powinny być w gestii gmin, a nie na poziomie centralnym niezależnie od wykonywania zadań w tym zakresie na pośrednim poziomie starostów, którzy z uwagi na inny zakres kompetencji, odległość, etc. nie mogą tym sprawom poświęcić adekwatnej uwagi i sprawować prawidłowy nadzór. Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska Świdnik zarzucając jej: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do decyzji Naczelnika Miasta Świdnik z dnia 16 stycznia 1979 r, znak: MZGT.409/5/79; 2. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie się do wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu - wytycznych objętych treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca2017 r., sygn. akt I SA/Wa 214/17, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że zgromadzone dowody pozwalały na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, stanowiącej przedmiot użytkowania Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogródków Działkowych na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Świdnik z dnia 16 stycznia 1979 r. - obowiązującej w obrocie prawnym w dniu 27 maja 1990 r.; 3. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. - dalej jako: "p.w.u.") poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że nieruchomość stanowiła mienie należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dacie wejścia w życie przepisów p.w.u.; 4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego oznaczenia strony w sentencji decyzji, poprzez oznaczenie jej jako "Gminy Świdnik", podczas gdy winna być faktycznie oznaczana jako "Gmina Miejska Świdnik". W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W prawomocnym wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 214/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art.5 ust.1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), pod względem systemowym był powiązany z przepisem art.6 ust.1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, należy wykazać, że mienie to należy do podmiotu faktycznie mieniem tym władającego w sensie prawnym, a nie faktycznym, co w przedmiotowej sprawie sprowadzić się może do wykazania pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji z dnia 16 stycznia 1979 r. Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące“) jest pojęciem normatywnym, bowiem o przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust.1 powołanej ustawy z 1985 r., który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W wypadku jedynie braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należałoby przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała“ do terenowego organu administracji państwowej. Sąd wskazuje przy tym, powołując się na uchwałę NSA sygn. akt I OPS 2/16, że takie uprawnienie do władania gruntem jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste w świetle ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogło powstać w sposób dorozumiany, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowiły i stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Sąd nakazał przy tym by przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy organy administracji zastosowały się do powyższych wskazań i wykładni rozumienia pojęcia "należące do“ oraz zobowiązał organy do ustalenia czy decyzja z dnia 16 stycznia 1979 r. pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. Organ I instancji wykonał zobowiązanie Sądu i ustalił, że ww. decyzja w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w obrocie prawnym, jednak pomimo tych ustaleń organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań i wykładni rozumienia pojęcia "należące do" zaprezentowanej przez Sąd w wiążącym ich wyroku, błędnie uznając, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z 16 stycznia 1979 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Lublinie nie niweczy komunalizacji. Tymczasem wykładnia dokonana przez Sąd jest jasna i nie budzi wątpliwości. Fakt bowiem pozostawania w obrocie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. decyzji przekazującej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie uniemożliwia jej komunalizację. Jak wskazał bowiem Sąd w wiążącym zarówno organy jak i Sąd obecnie orzekający wyroku pojęcie przynależności mienia ("mienie należące“) jest pojęciem normatywnym, bowiem o przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust.1 powołanej ustawy z 1985 r., który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W wypadku jedynie braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należałoby przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała“ do terenowego organu administracji państwowej. Należy dodać, że decyzja z 16 stycznia 1979 r. została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz art. 12 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117). Zgodnie zaś z art. 3 ww. ustawy z 14 lipca 1961 r. tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie zaś terenu w użytkowanie, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Wobec powyższego należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda decyzję odpowiadającą prawu, tj. uchyli decyzję organu I instancji i orzeknie co do istoty sprawy poprzez odmowę komunalizacji przedmiotowej działki. Sąd uznał za zbędne uchylanie decyzji organu I instancji zważywszy na uprawnienia organu II instancji, jakie mu nadaje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności z uwagi na okoliczność, że w sprawie zbędne jest przeprowadzanie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.