I SA/Wa 611/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]maja 1998 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. orzekającej o ustanowieniu na rzecz J. U. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 547 m 2 i stwierdziło jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w dniu [...] lutego 1949 r. J.U. oraz pozostali byli właściciele nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako połowa osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...] złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. Wniosek ten nie został rozpatrzony. Tymczasem decyzją nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. orzeczono o oddaniu J. U., na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w użytkowanie wieczyste część gruntu pochodzącego z tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi C., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 547 m2, położonego przy ul. [...] w W. W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] października 1967 r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego, na mocy której ustanowiono na rzecz małżonków B. i J. U. użytkowanie wieczyste w/w działki. W dniu [...] listopada 1997 r. K. U. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. Pismem z dnia [...] stycznia 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania nadzorczego. Rozpoznając wniosek Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. zostało rażąco naruszone prawo podmiotowe pozostałych spadkobierców byłego właściciela nieruchomości wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), bowiem ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do części gruntu, mimo nierozpoznania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu złożonego przez wszystkich spadkobierców dawnego właściciela. Jednak mimo zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie można stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na skutek jej wydania została bowiem zawarta umowa cywilnoprawna, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz J. i B. małż. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na orzecznictwo sądowe w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a przede wszystkim na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), z której wynika, że skutek prawny decyzji, który może być odwrócony tylko przez sąd na podstawie norm prawa prywatnego, dla organu administracji, z uwagi na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Skutków prawnych decyzji w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej nie można znieść w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. orzekającej o ustanowieniu na rzecz J. U. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i stwierdziło jej wydanie z naruszeniem prawa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. C. i K. U., którzy zarzucili naruszenie przez organ odwoławczy art. 6, 7, 8 i 9 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wnieśli o zmianę decyzji Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] maja 1998 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości wcześniejsze argumenty odnoszące się do nieodwracalności skutków prawnych zakwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. ponownie podkreślając, że skutki prawne decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. nie mogą być cofnięte lub odwrócone na drodze administracyjnoprawnej. W celu wykonania decyzji została zawarta umowa cywilnoprawna, która wywołała skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz B. i J. małż. U. i ten skutek jest nieodwracalny na drodze postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. C. wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste B. i J. małż. U. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa wskutek braku wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących istoty zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych w/w decyzji. Zdaniem skarżącej nabycie prawa w drodze aktu notarialnego nie mogło skutecznie nastąpić. Organ, który wydał kwestionowaną decyzję nie mógł rozporządzić prawem do gruntu na rzecz tylko jednego ze współspadkobierców dlatego, że nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez wszystkich spadkobierców byłego właściciela. Wydanie decyzji o zadysponowaniu prawem użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. stanowiło rażące naruszenie prawa. Nieważna jest więc także czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Przesądza o tym przepis art. 58 § 1 kc, który przewiduje sankcję nieważności czynności prawnej sprzecznej z prawem. Nie zachodzi przy tym potrzeba odwrócenia skutków prawnych tej czynności, gdyż skutek nieważności powstał z mocy samego prawa i tylko w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba każdy zainteresowany może wystąpić o ustalenie tego przez sąd powszechny. Nabycie użytkowania wieczystego w tym przypadku nie było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ochrona ta nie dotyczy osób działających w złej wierze. W tej sytuacji uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Nie wywołała ona bowiem nieodwracalnego skutku prawnego w znaczeniu, na jakie powołuje się Kolegium. Samo sporządzenie aktu notarialnego nie oznacza jeszcze zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a już w szczególności gdy nastąpiło na rzecz osoby, która nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko, iż zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostały wydane z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, z wniosku K. U. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1963 r. orzekającej o ustanowieniu na rzecz J. U. prawa użytkowania wieczystego części gruntu stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 547 m2, położoną przy ul. [...] w W., a pochodzącą z nieruchomości oznaczonej nr [...] w tabeli likwidacyjnej wsi C. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z uwzględnieniem w szczególności zasad określonych w art. 7, 10, 77 i 80 kpa, z tym jedynie wyjątkiem, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienie tym osobom możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Stwierdzić należy, że obowiązkowi temu uchybiono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło w sposób prawidłowy, kto jest stroną postępowania nadzorczego. W postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego postępowanie dotyczyło. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. w dniu [...] października 1967 r. Repertorium Nr [...] prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] przy ul. [...] nabyli B. i J.małż. U. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. J. U. zmarł w dniu 22 grudnia 1987 r., a spadek po nim nabyła córka K. U. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 1989 r. z sygn. akt [...]). Nie wiadomo natomiast, czy żyje B. U. – pozostały współużytkownik wieczysty. Organ nie wziął również pod uwagę, że K. U. w dacie orzekania przez Kolegium nie była już stroną postępowania, gdyż – jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - użytkownikami wieczystymi działki nr [...] byli K. i K. P. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 1996 r. Osoby te nie brały jednak udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W trakcie postępowania nadzorczego, w dniu [...] marca 1998 r., zmarła H.U. będąca stroną tego postępowania. Okoliczność zgonu H. U. była organowi zasygnalizowana już w momencie zwrotu niedoręczonej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 1998 r., która powróciła z adnotacją "Adresatka zmarła". Mimo to organ prowadził postępowanie nie ustaliwszy, kto jest spadkobiercą zmarłej H. U. Wskutek tego nie brali udziału w postępowaniu: M. B., D. G. i J. U. W ogóle nie wiadomo, kto uczestniczył w postępowaniu nadzorczym wszczętym wnioskiem K. U. z dnia [...] listopada 1997 r., bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]) skierowane zostało tylko do wnioskodawcy oraz do Prezydenta m. [...] W. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, decyzja Kolegium z dnia [...] maja 1998 r. została doręczona jedynie J. I. i Prezydentowi m. [...] W. Brak natomiast potwierdzenia doręczeń pozostałym stronom postępowania. Wykazane wyżej braki w ustaleniach stanu faktycznego, a w tym głównie wada postępowania polegająca na nieustaleniu jego zakresu podmiotowego powodują, że wydane decyzje nadzorcze nie mogą się ostać. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie art. 10, zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Niezapewnienie stronie możliwości udziału w postępowaniu skutkuje wadą będącą przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa na skutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego a w rezultacie niewyjaśnienia w należyty sposób stanu faktycznego sprawy. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Poza oceną Sądu pozostaje w tej sytuacji zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem dopiero decyzja wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania może być przedmiotem oceny Sądu co do istoty sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.