I SA/Wa 612/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Rektora i Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwał Senatu wyższej szkoły zawodowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rektor i Senat Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w [...] wnosili o zmianę względnie uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] - wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - a utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] uchylającą uchwały Senatu PWSZ im. [...] w [...]: - Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie przyznania wynagrodzenia zasadniczego Rektorowi prof. zw. dr hab. inż. A.J., - Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. w sprawie przyznania nagrody dla Rektora prof. zw. dr hab. inż. A.J. oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego, - Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie przyznania nagrody dla Rektora prof. zw. dr hab. inż. A.J. oraz p. o. Kanclerza Pani Z.K., - Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie przyznania nagrody pieniężnej Rektorowi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Jarosławiu prof. zw. dr hab. inż. A.J. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozważył wyjaśnienia zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawionych przez Rektora PWSZ im. [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2004 r. - l.dz. [...]) oraz przez Senat Uczelni (pismo z dnia [...] stycznia 2004 r. - l.dz. [...]). Analiza wyjaśnień - zdaniem organu - nie dawała jednak podstaw do stwierdzenia, iż Senat Uczelni, podejmując ww. uchwały, działał w granicach obowiązującego prawa. Uchwały te, w ocenie Ministra, podjęte zostały z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, póz. 590 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 września 2001 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w państwowej uczelni zawodowej (Dz. U. Nr 107, póz. 1183 ze zm.). W szczególności podniesiono, iż nie można podzielić argumentu, że art. 35 pkt 10 ustawy o wyższych szkołach zawodowych zezwala Senatowi na podejmowanie uchwał w innych sprawach, nie wymienionych w art. 35 ustawy. Przepis ten nie ma bowiem charakteru "otwartego" czy "ogólnikowego" - jednoznacznie zalicza on do kompetencji senatu podejmowanie uchwał w innych sprawach określonych w statucie lub wymagających opinii społeczności państwowej uczelni zawodowej. Przepis ten nie daje podstawy do podejmowania uchwał samoistnie regulujących sprawy (przyznających prawa lub nakładających obowiązki), do których nie ma odrębnej podstawy prawnej. Wg Ministra ustawa o wyższych szkołach zawodowych w art. 66 a ust. 3 ustawy jednoznacznie przyznaje kompetencję do ustalania wynagrodzenia przysługującego rektorowi, właściwemu ministrowi. Prawdą jest, iż na podstawie art. 66 a ust. 5 ustawy o wyższych szkołach zawodowych senat państwowej uczelni zawodowej może przeznaczyć dodatkowe środki na zwiększenie wysokości wynagrodzeń, w tym także ponad wysokość ustaloną na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 września 2001 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w państwowej uczelni zawodowej, jeżeli uczelnia posiada na ten cel środki pochodzące z innych źródeł niż określone w art. 23 ust. l oraz ust. l a ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Zgodnie również z § 33 ust. 4 rozporządzenia, także wynagrodzenie dodatkowych środków, o którym mowa powyżej, przyznaje rektorowi właściwy minister na wniosek senatu. Senat, podejmując uchwały w sprawie wynagrodzenia Rektora Uczelni, nie wskazał dodatkowych środków, z jakich zwiększa wysokość wynagrodzenia. Nie uwzględniony został również przywołany powyżej § 33 ust. 4 rozporządzenia - bowiem Senat nie wystąpił z wnioskiem do Ministra o przyznanie Rektorowi zwiększonego wynagrodzenia. Nieznajomość natomiast w/w. przepisów nie może być wzięta pod uwagę jako okoliczność usprawiedliwiająca swobodę i uznaniowość działania Senatu w tym zakresie. Nie można było również - zdaniem organu - podzielić argumentu, iż przepisy ustawy "nie wspominają", kto przyznaje nagrody specjalne pracownikom państwowej uczelni zawodowej - w związku z tym nagrody takie przyznawać może senat. Pracownicy mają prawo do nagród, o których mowa w art. 67 pkt 4 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, na zasadach określonych na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, póz. 385 ze zm.).Ustawa o szkolnictwie wyższym z kolei w art. 121 ust. 4 deleguje na ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego określenie szczególnych zasad przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli akademickich. Z wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie zasad podziału funduszu nagród i ich przyznawania nauczycielom akademickim (Dz. U. Nr 121, poz. 1036) - a poprzednio z zarządzenia nr 2 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawie zasad podziału funduszu nagród i ich przyznawania nauczycielom akademickim (Dz. Urz. MEN Nr l, póz. 2) - wynika, że nagrody mogą być przyznawane nauczycielom akademickim z inicjatywy właściwego ministra, przez rektorów uczelni oraz przez właściwych ministrów na wniosek rektorów (§ l ust. 2 pkt l i 2 rozporządzenia). Nie można było również, w ocenie Ministra, uwzględnić wyjaśnień dotyczących przyznania nagrody pieniężnej przez Senat Uczelni Z.K. p. o. kanclerza i stwierdzenia, iż "było to wszystko zgodne z przepisami prawa". Przyznania w/w. nagrody dokonał bowiem niewłaściwy organ. Minister Edukacji Narodowej i Sportu wyjaśnił także, że powziął wiadomość o podjęciu przez Senat PWSZ im. [...] w [...] przedmiotowych uchwał z dniem [...] grudnia 2003 r., tj. z chwilą wpłynięcia do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu kopii uchwał Senatu wydanych w latach 1998 - 2003. Wystąpienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) o przesłanie ww. dokumentów podjęte zostało w ramach nadzoru Ministra sprawowanego nad państwową uczelnią zawodową - na podstawie art. 27 ust. l ustawy o wyższych szkołach zawodowych - w związku z licznymi skargami o nieprawidłowościach mających miejsce w Uczelni. Państwowa Komisja Akredytacyjna nie jest natomiast ustawowym organem szkolnictwa wyższego działającym na rzecz jakości kształcenia. W świetle obowiązujących przepisów kompetencje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz Państwowej Komisji Akredytacyjnej pozostają od siebie wyraźnie rozdzielone. Komisja nie sprawuje nadzoru nad państwowymi uczelniami zawodowymi, o którym mowa w dziale II ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Nadzór ten zastrzeżony jest do wyłącznej kompetencji Ministra. Komisja natomiast, wykonując swoje ustawowe zadania, dokonuje oceny kształcenia na danym kierunku / specjalności zawodowej, w tym może przeprowadzać wizytację uczelni. Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym tryb dokonywania tych ocen określa statut uchwalony przez Komisję na posiedzeniu plenarnym. Zgodnie zaś z § 16 ust. l statutu, postępowanie oceniające przeprowadza zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów, powoływany przez Sekretarza Komisji. Po odbyciu wizytacji zespół oceniający przygotowuje raport, który na podstawie § 17 ust. 2 statutu PKA przesyłany jest do ocenianej uczelni, która może ustosunkować się do zawartych w nim uwag. Natomiast na żadnym etapie dokonywania oceny jakości kształcenia na danym kierunku / specjalności zawodowej Komisja nie ma obowiązku przedstawiać szczegółowego raportu sporządzonego przez zespół oceniający ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. Dopiero opinie i wnioski dotyczące dokonanej oceny kształcenia oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów wyższych są przedstawiane ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w formie uchwały Prezydium - zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 22 statutu PKA z dnia 11 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym uchwała nr [...] Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie oceny jakości kształcenia na specjalnościach zawodowych: "rachunkowość i finanse przedsiębiorstw", "ekonomika i organizacja gospodarki żywnościowej" oraz "gospodarka turystyczna i hotelarstwo" w PWSZ w [...] - zawierająca warunkową ocenę kształcenia - została przekazana wraz ze stosownym uzasadnieniem i wskazaniem, iż następna ocena jakości kształcenia powinna nastąpić w roku akademickim 2003/2004. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut podjęcia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu decyzji uchylającej przedmiotowe uchwały z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych poprzez niedochowanie ustawowego terminu przeznaczonego na uchylenie niezgodnej z przepisami ustawowymi uchwały organu kolegialnego, wg organu, nie znajdował uzasadnienia i z tego powodu nie mógł zostać uwzględniony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu w której Rektor i Senat w/w uczelni zarzucili Ministrowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego oznaczenia w decyzji stron do których została skierowana, brak powołania w niej podstawy materialno - prawnej rozstrzygnięcia oraz nie wyważenie słusznego interesu stron. Ponadto skarżący zauważyli, że organ nie przeprowadził w sprawie właściwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu dnia [...] stycznia 2004 r. uchylająca wskazane wyżej uchwały senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] została podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, a więc w ramach nadzoru prawnego sprawowanego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego nad wyższymi szkołami zawodowymi. Stosownie do postanowień art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy, nadzór ten ma wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego, tzn. dotyczy badania zgodności działań organów uczelni (senatu, rektora) z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy uczelni Minister Edukacji Narodowej, w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni z przepisami ustawy lub statutem, podejmuje w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych decyzję o ich uchyleniu. Charakter aktu podejmowanego w tym trybie przez Ministra określił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97, stwierdzając, iż jest to decyzja administracyjna nie wydana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi ona typowe rozstrzygnięcie z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ (Ministra) z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni) podlegającego temu nadzorowi ex legę, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie decyzji podejmowanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w odniesieniu do aktów i uchwał organów uczelni działających na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, jednak w pełni zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do aktów nadzoru stosowanych wobec wyższych szkół zawodowych. Adresatami takiej decyzji mogą być wyłącznie organy tej uczelni czyli rektor oraz senat i one też zostały wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., jak i w utrzymującej ją mocy decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Organ stwierdził także, że w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znalazło się błędne pouczenie co do trybu i sposobu jej zaskarżenia. Ponieważ od decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego podjętych w zakresie tzw. nadzoru prawnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie służy od nich również odwołanie w administracyjnym toku instancji, ani też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Strony mogą jedynie zaskarżyć taką decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A zatem wniesione przez senat i rektora wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy należało potraktować jako wezwanie, złożone w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz.1270), do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, poprzedzające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpoznał ten wniosek poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie ma charakteru uchybienia mającego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ani też nie ma wpływu na prawa stron tego postępowania. Nawet, gdyby więc przyjąć, że zaskarżona decyzja miała wady wynikające z naruszenia przepisów postępowania, to należy uznać je za wady nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się przy tym do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić wypada, że oceniając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. W związku z powyższym, dokonując oceny legalności decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] bo ta decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, należy stwierdzić, że skarga ta jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w tym składzie w pełni podziela pogląd organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że charakter prawny aktu podejmowanego w trybie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm. ) jest taki sam jak charakter aktu podejmowanego na zasadzie przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm. ). Powyższe zatem oznacza, że w niniejszym przypadku wydana przez Ministra decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r., w myśl powołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1998 r., nie miała charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym tryb, w jakim doszło do wydania decyzji zaskarżonej, był nieprawidłowy a wadliwość ta - wbrew stanowisku organu - w sposób ewidentny wywarła negatywny wpływ na prawa stron. Na skutek bowiem błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, w którym wskazano, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta stała się przedmiotem niniejszej skargi, choć zaskarżeniem powinna być objęta decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2004 r., (wynika to m. in. z treści powołanej wyżej uchwały ) o czym organ stron postępowania nie pouczył. Wspomniane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ), która nieco inaczej m. in. określała rodzaje spraw, w których przysługiwała skarga do Sądu oraz nie przewidywała tak szczegółowej regulacji dotyczącej trybu wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. W związku zatem ze zmianą procedury sądowo-administracyjnej i wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w ocenie sądu orzekającego, decyzja wydana przez Ministra w trybie przepisu art. 27 ustawy o wyższych szkołach zawodowych jest aktem, który powinien spełniać wymogi decyzji administracyjnej, ale ponieważ nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, winien być tratowany jako "inny akt niż określony w pkt 1-3 dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" - w rozumieniu przepisu art. 3 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem - jako tego rodzaju akt - decyzja ta podlegałaby zaskarżeniu do Sądu, ale dopiero po wezwaniu przez stronę Ministra do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wezwanie to winno być złożone w terminie 14 dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu ( art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z uwagi na treści zawarte w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić w tym miejscu wypada, że przepis art. 52 § 4 w/w ustawy procesowej odnosi się do przypadków, gdy skarga dotyczy aktów wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy. W postępowaniu administracyjnym na organie prowadzącym postępowanie spoczywają obowiązki informacyjne w stosunku do stron ( art. 9 k.p.a. ), zaś zgodnie z przepisem art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z tym wadliwe wskazanie przez organ stronie aktu, od którego może być wniesiona skarga, w sytuacji gdy w rzeczywistości zaskarżeniu podlegał inny akt, który na skutek błędnego pouczenia nie został przez stronę zaskarżony, nie może być traktowane jako postępowanie dotknięte wadami nieistotnymi a działanie organu uznane jako nie mające wpływu na prawa stron. Z tego względu nie jest możliwe obecnie traktowanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2004 r. jako odmowy usunięcia naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wydawanych przez organ centralny na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a. ). Ponieważ tryb ten był prawnie niedopuszczalny i wydana w nim decyzja naruszyła - jak wspomniano - prawa stron postępowania, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Aktualnie zatem pozostaje w obiegu prawnym decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2004 r. Aby ją zaskarżyć do Sądu strony winny najpierw wystąpić do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia a następnie w terminie trzydziestu dni po doręczeniu im stanowiska organu albo sześćdziesięciu dni ( w przypadku braku odpowiedzi) wnieść skargę do sądu ( art. 53 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Biorąc pod uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy art. 6, 8, 9, 104, 112 i 127§ 3 k.p.a. Sąd - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.