I SA/Wa 613/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku J. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę T. własności działek wymienionych w tej decyzji położonych we wsi B., w tym m.in. dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1997 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie przez Gminę T. własności szeregu działek wymienionych w tej decyzji położonych we wsi B., m.in. dz. nr [...] o pow. [...] ha. Organ wskazał, że nieruchomości objęte niniejszą decyzją w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie gminne wsi B. należące do Gminy T. i stanowiły drogi wiejskie. J. S. (dalej jako skarżący) wnioskiem z 3 sierpnia 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej dz. nr [...] wskazując, że została ona bez jego zgody i wiedzy zawłaszczona przez Gminę T. Jako dokument potwierdzający tytuł prawny do ww. nieruchomości skarżący przedłożył akt własności ziemi z [...] maja 1975 r. nr [...] oraz decyzję Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 r. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności z karty inwentaryzacyjnej nr [...], jako księgę wieczystą, z której miałby wynikać tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości wskazano lwh [...], który to wykaz jest wykazem zaginionym (poświadczenie Sądu Rejonowego w M. z [...] listopada 1995 r.). Z kolei w wypisie z rejestru gruntów obrazującym stan ww. działki na dzień 27 maja 1990 r. figurował zapis – osoba władająca Urząd Gminy w T. - drogi gminne w B. J.S. w celu potwierdzenia swojego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przedłożył: akt własności ziemi z [...] maja 1975 r., w którym stwierdzono, że J. S. i M. S. stali się z mocy prawa właścicielami działek ozn. w ewid. gruntów wsi B. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; decyzję Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. orzekającą o przejęciu na rzecz państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność M. S. położonego w B., z wyłączeniem budynków znajdujących się na dz. nr [...]. Jednocześnie w pkt 5 tej decyzji orzeczono o przydzieleniu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego nr [...]; odpis wierzytelny akt znak: [...] z [...] lutego 1991 r., z którego wynika, że J. S. nabył nieruchomość oznaczoną jako pgr [...]. Z wyjaśnień Starosty Powiatu [...] przesłanych przy piśmie z 25 września 2015 r. nr [...] wynika jednak, że skomunalizowana dz. nr [...] o pow. [...] ha, położona we wsi B. nie odpowiada dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych aktem własności ziemi z [...] maja 1975 r. oraz dz. nr [...], [...], [...] wymienionym w decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. W tej sytuacji uznać należało, że wnioskodawca nie wykazał tytułu o charakterze prawnorzeczowym do dz. nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., a zatem nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. W konsekwencji postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją skarżący wskazał, że dz. nr [...] nie była w dniu 10 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, bowiem została utworzona z dz. nr [...], będącej w posiadaniu skarżącego od 1996 r. W tej sytuacji organ niezasadnie uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2017 r., po rozpoznaniu wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, przywołując treść art. 28 k.p.a., że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest więc uzasadniona, jeżeli podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Zdaniem Ministra skarżący tytułu takiego nie wykazał, bowiem skomunalizowana dz. nr [...] nie odpowiada działkom objętym aktem własności ziemi z [...] maja 1975 r., ani wymienionym w decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia oraz dokumenty przesłane przez Starostę Powiatu [...], a także karta inwentaryzacyjna nieruchomości potwierdzające powyższe informacje. Własność ww. działki wpisana była natomiast na rzecz Urzędu Gminy w T. jako droga gminna. Wobec powyższego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego prawidłowo zostało umorzone. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy od modernizacji gruntów w 1996 r. jest on posiadaczem dz. nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. O tym natomiast, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. naruszała jego prawa rzeczowe do dz. nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych J. S. zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu 3 sierpnia 2015 r.) oraz w dacie wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika natomiast, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Gminy w T. i stanowiła drogę gminną w obrębie [...] (por. wypis z rejestru gruntów k-629 akt administracyjnych). Brak jest natomiast możliwości ustalenia wpisu własności z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako lwh [...], bowiem wykaz ten jest zaginiony (poświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1995 r. - k-430 akt administracyjnych w sprawie I SA/Wa 614/17). J.S. w celu potwierdzenia swojego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przedłożył natomiast: akt własności ziemi z [...] maja 1975 r., w którym stwierdzono, że J. S. i M. S. stali się z mocy prawa właścicielami działek ozn. w ewid. gruntów wsi B. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; decyzję Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. orzekającą o przejęciu na rzecz państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność M. S. położonego w B., z wyłączeniem budynków znajdujących się na dz. nr [...]. Jednocześnie w pkt 5 tej decyzji orzeczono o przydzieleniu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego nr [...]; odpis wierzytelny akt znak: [...] z [...] lutego 1991 r., z którego wynika, że J.S. nabył nieruchomość oznaczoną jako pgr [...] (wszystkie z ww. dokumentów znajdują się w aktach administracyjnych w sprawie I SA/Wa 614/17). Jak wyjaśnił jednak Starosta Powiatu [...] w piśmie z 25 września 2015 r. nr [...], skomunalizowana dz. nr [...] o pow. [...] ha, położona we wsi B. nie odpowiada ani działkom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych aktem własności ziemi z [...] maja 1975 r., jak również działkom nr [...], [...], [...] wymienionym w decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] marca 1980 r. Powyższe potwierdza również znajdująca się w aktach mapa nieruchomości dla celów prawnych sporządzona w dniu [...] września 1997 r. przez geodetę uprawnionego, na której wskazano, że dz. nr [...] o pow. [...] ha pochodzi z dawnej działki ozn. jako [...] objętej Lwh [...] (por. k-628 akt administracyjnych), która powstała z działki oznaczonej jako [...] objętej Lwh [...] (por. odrys z mapy ewidencyjnej wieś B. gmina T. – k-438 akt administracyjnych w sprawie I SA/Wa 614/17), nie zaś z dz. nr [...], którą nabył skarżący. Z powyższego wynika, że skarżący nie posiada legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym komunalizacji dz. nr [...], a co za tym idzie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wszczętego na skutek jego wniosku z 3 sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył to postępowanie biorąc za podstawę swego rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.