I SA/Wa 616/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Artura H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H., decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w grudniu 2015 r. w kwocie [...] zł na ekonomiczne usamodzielnienie się. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] listopada 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek A. H. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się w kwocie [...] zł. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] odmówił przyznania żądanego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się w kwocie [...] zł. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. A. H. wniósł odwołanie, podnosząc naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz naruszenie przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami, związanymi z przyznawaniem tych świadczeń, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163) – zwana dalej "ups". Organ odwoławczy podał, że świadczenie przyznawane w celu ekonomicznego usamodzielnienia się reguluje art. 43 ups. Zgodnie z tym przepisem osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenie określa się w umowie z gminą. Pożyczka może być umorzona w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej. Pomoc w formie rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Przedmioty, o których mowa w ust. 5, są udostępniane na podstawie umowy użyczenia. Podstawą odmowy przyznania albo ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo poddania się przeszkoleniu zawodowemu. Pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia nie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina ubiegająca się otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. W sprawach, o których mowa w ust. 1-8, gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy. Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W ocenie Kolegium, analiza przepisu art. 43 ups nie daje podstaw do uznania, że świadczenie to ma na celu zaspokojenie potrzeb bytowych podopiecznego. Świadczenie ma spowodować ekonomiczne usamodzielnienie się, a zatem powodować osiąganie dochodów przez beneficjenta we własnym zakresie. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się jest adresowana przede wszystkim do osób bezrobotnych, ubiegających się o zatrudnienie, które są w stanie samodzielnie stworzyć sobie warunki do uzyskiwania dochodu. Przejawem takich działań może być otworzenie działalności gospodarczej przez osobę ubiegającą się o wsparcie. Niemniej jednak osobiste prowadzenie działalności gospodarczej wymaga przede wszystkim stworzenia realnego biznesplanu, a do realizacji pomysłu potrzebne są wiedza i umiejętności przydatne w danej dziedzinie oraz zdolności organizacyjne, wytrwałość w dążeniu do celu, samodyscyplina, umiejętność podejmowania decyzji, motywacja. Z podania, jak również wywiadu nie wynika, aby A. H. chciał podjąć się prowadzenia pracy na własny rachunek a także jaki byłby profil jego działalności. W odwołaniu zostało wprost wskazane, że nie ma zamiaru podejmować działalności gospodarczej. Kolegium dodało, że A. H. jest beneficjentem pomocy społecznej od ponad 8 lat. Jego sytuacja jest zatem dobrze znana organowi pomocy. Z akt sprawy wynika, że jest przewlekle chory, poszukuje pracy, a także uzyskuje comiesięczną pomoc na żywność, opłacenie czynszu lub zaległości czynszowe, rachunki za energię elektryczną, czy gaz. Kolegium ustaliło, że A. H. zamieszkuje z [...], jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zainteresowany nie pracuje, poszukuje pracy, ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności, choruje przewlekle. Dochód w listopadzie 2015 r. wyniósł [...] zł (zasiłek okresowy). Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami art. 67 i art. 69 Konstytucji RP, w szczególności z tym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Skarżący podał, że jedną z zasad postępowania administracyjnego, wynikającą w szczególności z art. 63, art. 128 i art. 140 Kpa jest jego odsformalizowanie przejawiające się w dążeniu do załatwienia sprawy zgodnie z intencją i interesem strony. Jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie, niezrozumiale, to nie oznacza to, że organ ma podstawę do samodzielnego sprecyzowania żądania. Tego typu rozumowanie jest błędne i mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego, co jest niedopuszczalne. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Skarżący wskazał też na zasadę informowania strony, wynikającą z art. 9 Kpa, której organ nie dochował. Organy obu instancji w postępowaniu winny mieć na względnie słuszny interes obywateli i pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Dotyczy to przede wszystkim osób niepełnosprawnych, bezrobotnych, nieporadnych, mających trudności z korzystaniem z przysługujących im praw. Jego zdaniem, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne jest niezgodne ze stanem faktycznym, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 104 ust. 4 ups. Skarżący nie zamieszkuje z [...] od [...] lutego 2016 r. Od [...] stycznia 2016 r. kwota zasiłku okresowego wynosi [...] zł. Zasiłek okresowy nie jest dochodem skarżącego w rozumieniu przepisów ups. Skarżący nie jest zarejestrowany w PUP jako osoba poszukująca pracy, ale jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w dziale osób niepełnosprawnych. Skarżący nie uzyskuje comiesięcznej pomocy na gaz, prąd, komorne, leki. Pomoc jest udzielana co drugi miesiąc. A. H. podał, że co miesiąc opłaca komorne i miesięczny ([...] zł). Skarżący zarzucił, że organy obu instancji uznały okoliczności faktyczne za udowodnione bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, okoliczności sporne nie zostały należycie wyjaśnione. Organ odwoławczy nie rozpoznał istoty roszczenia, pominął kwestie merytoryczne, postępowania dowodowe nie zostało przeprowadzone w całości. Skarżący uważa, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 2 ups, ponieważ jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie się nie ma na celu zaspokojenia potrzeb bytowych, ale doprowadzenie podopiecznego do życiowego usamodzielnienia się i umożliwienie mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego w przedmiocie analizy wydatków, z której wynikałoby, że organ I instancji wydał całą kwotę w wysokości [...] zł w grudniu 2015 r. na zasiłki celowe dla [...] osób, co daje [...] zł na osobę oraz nie ustalił ile wydano decyzji przyznających świadczenie, ilu osobom wydano decyzje odmowne, przez co organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 104 ust. 4 ups. Organ w sposób nieprzekonujący uargumentował decyzję wydaną w granicach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę oparł się tylko na jednej przesłance, tj. analizie art. 43 ups, pozostawiając na uboczu merytoryczne podstawy rozstrzygania. Organ odwoławczy dokonał sprzecznych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadził błędne wnioski z ustalonych okoliczności, których nie udowodnił, a także uznał za nieudowodnione pewne fakty mimo istnienia ku temu dostatecznej podstawy w zebranym materiale dowodowym. Organ ten przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, pominął zaofiarowane środki dowodowe. A. H. wskazał, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony (art. 139 Kpa). Jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie się nie podlega zwrotowi. Natomiast nieoprocentowana pożyczka może być w całości lub w części umorzona. Urzędy pracy nie przyznają zasiłków tego rodzaju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że okoliczności przedstawione w skardze nie mają wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 43 ups. Przepisy tego artykułu przewidują w szczególności, że osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Podstawą odmowy przyznania albo ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo poddania się przeszkoleniu zawodowemu. Ponadto pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia nie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina ubiegająca się otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. W sprawach, o których mowa wyżej gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy. Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Trzeba wskazać, że zasiłek celowy tego rodzaju jest świadczeniem, które może być przyznane osobom aktywnym ekonomicznie, mającym konkretny pomysł na wyjście z sytuacji kryzysowej. Świadczenie to może być skierowane jest do osób, które nie pracują, ale mają określone umiejętności, doświadczenie i kwalifikacje. Osoby te poprzez przedłożenie określonego biznesplanu, wskazującego na rentowność przedsięwzięcia gospodarczego, mogą ubiegać się o wsparcie finansowe, aby rozpocząć określonego rodzaju działalność, która ma realne szanse powodzenia. Istotne jest też to, że tego rodzaju pomocy nie można wykorzystać w sposób dowolny, ale musi być ona przeznaczona na ściśle określony cel. Sposób wykorzystania środków na ekonomiczne usamodzielnienie jest kontrolowany przez organ pomocy społecznej, co wynika z przepisu art. 43 ust. 7 ups. Zasiłek tego rodzaju może być w praktyce przeznaczony na podjęcie działalności gospodarczej, wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy, przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty, niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej, pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej, pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3091/14). Udzielenie pomocy tego typu jest uzależnione od uznania organu przyznającego świadczenie. Decyzja w tej sprawie powinna być poprzedzona analizą ekonomiczną przedsięwzięcia, a także opierać się na opinii ośrodka pomocy społecznej (por. Sierpowska Iwona, Komentarz ABC z 2007 r. do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 90/09). Warto dodać, że na terenie Miasta [...] zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany wyłącznie na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej (§ 1 Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez W. w zakresie zadań własnych gminy – Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, A. H. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie w wysokości [...] zł, jednak ani we wniosku, ani na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawił żadnej konkretnej propozycji odnośnie sposobu wykorzystania żądanej kwoty. Przeciwnie, jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazał, że nie ma zamiaru podejmować działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, że nie jest osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, ale jest niepełnosprawnym bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Z okoliczności wynikających z akt sprawy (Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego) wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu [...], ma wykształcenie [...], ostatnio był zatrudniony w 2006 r. Zatem sytuacja osobista A. H. nie świadczy o tym, że obecnie jest osobą aktywną, starającą się o uzyskanie środków na podjęcie określonego przedsięwzięcia gospodarczego. Przeciwnie, brak wskazania konkretnego pomysłu na zainwestowanie żądanej kwoty [...] zł wskazuje, że skarżący ma zamiar wykorzystać tego rodzaju pomoc na swoje bieżące potrzeby. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, skoro A. H. nie wskazał jaką pracę na własny rachunek zamierza podjąć i jaki byłby profil jego działalności. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. było sformułowane precyzyjnie – skarżący domagał się jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Potwierdził to skarżący w odwołaniu wskazując, że po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie oraz wskazując, że poprzednie wnioski dotyczyły przyznania nieoprocentowanej pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. Nie ma więc wątpliwości czego w niniejszej sprawie domagał się skarżący. Jeżeli chodzi o podnoszone zarzuty naruszenia art. 67 i art. 69 Konstytucji RP Sąd zwraca uwagę, że przyznanie pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie zależy od uznania organu. Każdy, kto stara się o tego rodzaju pomoc, czy to osoba zdrowa, czy niepełnosprawna, musi przedstawić ważkie argumenty przemawiające za zasadnością wniosku o przyznanie zasiłku tego rodzaju, zwłaszcza gdy domaga się przyznania pomocy finansowej w znacznej wysokości ([...] zł), jak to czyni skarżący. Zasiłki tego rodzaju finansowane są ze środków publicznych i mają ściśle określone przeznaczenie, a zatem nie ma miejsca na proste rozdawnictwo tych świadczeń. Skoro skarżący nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów potwierdzających zasadność wniosku, to nie mogło być mowy o naruszeniu wskazywanych wyżej norm konstytucyjnych. Poza tym skarżący otrzymuje ze strony organu pomocy społecznej pomoc celem zabezpieczenia swojej egzystencji w postaci zasiłku okresowego i zasiłków celowych na zaspokojenie potrzeb bytowych, co wynika z akt administracyjnych (k. 199, 200, 214, 215, 216, 217, 238, 239, 240, 241 akt adm.). Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi wskazujący na to, że organ II instancji nie dokonał analizy wydatków na zasiłki celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że ani Sąd, ani samorządowe kolegium odwoławcze nie mogły badać sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organ pierwszej instancji. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do kontroli legalności aktów objętych skargą, natomiast organ odwoławczy przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną. SKO nie jest organem kontrolującym działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, LEX nr 563280). NSA nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika, w szczególności z art. 3 ust. 4 ups, czy też art. 107 § 3 Kpa. NSA stoi na stanowisku, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1353/09, LEX nr 591240; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). Zaprezentowane wyżej poglądy Sądu wyższej instancji podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podnoszone zaś w sprawie inne zarzuty także nie miały żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zarzuty te nie mogły podważyć tego, że skarżący spełniał ogólne kryteria do ubiegania się o pomoc w postaci jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Poza sporem jest bowiem to, że A. H. nie przekraczał kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ups oraz że skarżący należał do grona osób, o których mowa w przepisie art. 7 pkt 4 i 5 ups. Zarzuty skargi nie mogły też podważyć tego, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że ma konkretny plan na podjęcie określonego przedsięwzięcia gospodarczego, umożliwiającego wyjście z sytuacji kryzysowej i wobec tego wnioskowana kwota jednorazowego zasiłku jest mu na ten cel niezbędna. Trafnie wskazał A. H., że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie powołał się na przepis art. 39 ups, który dotyczy innego świadczenia z pomocy społecznej, tj. zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Jednorazowa pomoc pieniężna przewidziana w przepisie art. 43 ust. 2 ups ma inne przeznaczenie, ponieważ jest adresowana do osób chcących się usamodzielnić ekonomicznie. Jednak tego rodzaju zbyt szeroka argumentacja organu nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.