I SA/Wa 619/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania swojej niewłaściwości do rozpoznania sprawy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], mocą którego organ uznał swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu sprzedania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem. Z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że A.R. wnioskiem z dniu 14 listopada 2008 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu sprzedania lokalu nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...] orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego części gruntu położonego pod budynkiem, została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. orzekło, że nie jest właściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i jako właściwy wskazało sąd powszechny. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A.R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Organ podkreślił, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) uchylony został art. 153 kpa i art. 160 kpa. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zapis intertemporalny - art. 5 stanowiący, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że na tle powyższego przepisu powstała rozbieżność zarówno w orzecznictwie organów administracji, jak i w orzecznictwie sądowym. Organ podzielił jednakże stanowisko zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, w której stwierdzono, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.R. domagając się jego uchylenia lub też stwierdzenia jego nieważności. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 1 kpa poprzez niewskazanie w jego sentencji podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do wskazania wyłącznie przepisów procesowych oraz art. 66 § 3 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 160 kpa, co uzasadnia zwrot podania. W uzasadnieniu skargi A.R. podniósł, że w jego przypadku źródłem szkody było wydanie decyzji z dnia [...] października 1974 r., nie zaś decyzji nadzorczej, dlatego też organem właściwym do rozpoznania roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 160 kpa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. A.R. zarzucił ponadto, że aprobata stanowiska zaprezentowanego przez organ oznacza, iż roszczenia odszkodowawcze skarżącego przedawniły się na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Do dnia 1 września 2004 r. skarżący mógł bowiem dochodzić odszkodowania wyłącznie na podstawie art. 160 kpa. Na poparcie podnoszonych twierdzeń powołane zostało stosowne orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał jednocześnie, że zarzut dotyczący zaniechania wskazania w sentencji postanowienia podstawy materialnoprawnej jest chybiony, bowiem przedmiotowe postanowienie ma wyłącznie charakter formalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że jest niewłaściwe do rozpoznania wniosku A.R. o przyznanie odszkodowania z tytułu sprzedania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem na podstawie art. 160 kpa i na mocy art. 66 § 3 kpa zwróciło podanie wnoszącemu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie właściwy do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest sąd powszechny. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest prawidłowe. Wskazać należy, że stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania niezgodnych z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. W dniu 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Powołana ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. uchyliła między innymi art. 160 kpa, który stanowił, że o odszkodowaniu przysługującym stronie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej orzeka organ, który stwierdził jej nieważność lub niezgodność z prawem. W związku zaś z uchyleniem art. 160 kpa odpowiedzialność związana z wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 k.c., zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Zaznaczyć trzeba, że zagadnienia intertemporalne uregulowane zostały w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kodeksu cywilnego, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Problematyka wykładni powołanego wyżej przepisu wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W licznych orzeczeniach - jak słusznie wskazał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sądy administracyjne zajmowały rozbieżne stanowiska co do możliwości stosowania art. 160 kpa w sytuacji, gdy decyzja naruszająca art. 156 § 1 kpa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzję - stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa - wydano po tej dacie. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela natomiast pogląd wyrażony między przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 732/07 (LEX nr 352759,) a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 246/08 oraz z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. po dniu 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 k.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08 podkreślił, iż stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można tego odszkodowania dochodzić. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2009 r., Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC z 2007, Nr 6, poz. 79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wykładnią art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie, w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż nie jest właściwe do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania z tytułu sprzedania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem, wobec czego na mocy art. 66 § 3 kpa zwróciło wnioskodawcy wniesione podanie. Ostatnim zdarzeniem prawnym otwierającym drogę do przyznania odszkodowania była bowiem prawomocna decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzająca, że decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1974 r. i z dnia [...] lutego 1975 r. orzekające o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem wydane zostały z naruszeniem prawa. Oczywiste zatem jest, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. właściwym do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego jest sąd powszechny. Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu dotyczącego przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1013/08 stwierdził, iż bieg terminu przedawnienia nie musi być związany jedynie z zaistnieniem zdarzenia, z którego powstało zobowiązanie. Przyjęte niejednokrotnie rozwiązania wskazują na to, że przy określeniu biegu przedawnienia roszczeń, od woli ustawodawcy zależy sposób określenia chwili rozpoczynającej bieg terminu przedawnienia. Nie musi ona przy tym wiązać się z chwilą powstania roszczenia. Może być powiązana np. z chwilą wymagalności roszczenia, a w przypadku występowania stanu prawnego złożonego, dopiero wystąpienie ostatniego zdarzenia prawnego, składającego się na ten stan prawny, skutkować może zaistnieniem tej wymagalności. Zaznaczyć ponadto należy, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem o charakterze procesowym, wobec czego bezzasadny jest podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący niewskazania w sentencji postanowienia podstawy materialnoprawnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.