IV SA/Wa 732/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007r. sprawy ze skargi K. S., B. S., R. S., E. S., M. P. i J. Ż. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie -oddala skargę- Minister Gospodarki zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2007r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] stycznia 2007r. o zwrocie - na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. - wniosku K. S., B. S., R. S., E. S., M. P. i J. Ż., działających przez pełnomocnika, o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a. za szkodę poniesioną w następstwie niezgodnej z prawem nacjonalizacji przedsiębiorstwa pod nazwą Młyn [...] w S., w woj. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z [...] sierpnia 2006r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] lutego 1953r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Młyn[...] w S. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] marca 1963r. w sprawie przejścia na własność Państwa wyżej opisanego przedsiębiorstwa. Przedmiotowa decyzja otworzyła przed uprawnionymi stronami możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za stratę poniesioną na skutek nieprawnego upaństwowienia wskazanego przedsiębiorstwa. Z roszczeniem odszkodowawczym wystąpiły do organu wymienione wyżej osoby - przedkładając wniosek z dnia 12 stycznia 2007r., zaś organ postanowił o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Uznał, iż administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 K.p.a. w obecnym stanie prawnym stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzje nieważnościowe (na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.) stały się ostateczne przed 1 września 2004r., czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). Natomiast do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 1 września 2004r., właściwym do orzekania o odszkodowaniu jest sąd powszechny, jako że z dniem wejścia w życie wskazanej ustawy przestał obowiązywać art. 160 K.p.a. Natomiast wnioskodawcy stoją na stanowisku, iż pod pojęciem "zdarzenia i stany prawne" należy rozumieć w przedmiotowej sprawie wydanie zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953r., a na potwierdzenie stawianej tezy powołują się na uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2006r., sygn. III CZP 125/05. W ocenie Ministra Gospodarki przytoczona uchwała odnosi się w gruncie rzeczy jedynie do zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa w kontekście przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, nie nawiązuje natomiast do zdarzenia prawnego płynącego z pierwotnego, indywidualnego aktu nacjonalizacyjnego. Zatem stanowisko na jakim stoją strony organ uważa za niezgodne z aktualnym stanem prawnym. Podkreśla, że podstawa odszkodowawcza w rozumieniu art. 4171 Kodeksu cywilnego powstała w momencie wydania decyzji nieważnościowej Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006r., a nie w momencie wydania zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] lutego 1953r. Zdarzeniem prawnym w świetle ww art. 4171 K.c. jest decyzja nieważnościowa i tylko ona rodzi skutek odszkodowawczy. Podsumowując uchylenie art. 160 K.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004r. wyklucza możliwość rozpatrywania przez organ administracji publicznej wniosku odszkodowawczego, którego podstawa powstała w momencie wydania decyzji Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006r. Uprawnienie do orzekania w zakresie szkody wynikającej z wadliwej decyzji posiadają aktualnie sądy powszechne (art. 4171 K.c), w związku z czym zastosowanie w przedmiotowej sprawie musiał znaleźć art. 66 § 3 K.p.a. K. S., B. S., R. S., E. S., M. P. oraz J. Ż. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] stycznia 2007r. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 160 K.p.a. - przez przyjęcie, że do ich roszczenia przepis ten nie ma zastosowania. Podjętej rozstrzygnięcie naruszyło ich interes prawny przez uniemożliwienie dochodzenia odszkodowania za bezprawnie utraconą nieruchomość. Zdaniem skarżących przez pojęcie "zdarzenia i stany prawne" należy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., a decyzją taką w niniejszym przypadku było zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953r. Na poparcie zajmowanego stanowiska również powołali się tą samą uchwałą Sądu Najwyższego, co w postępowaniu administracyjnym. W uchwale tej wyrażono pogląd, iż "z art. 3 K.c. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw wynika podstawowa wskazówka odnośnie do tego, jaki stan prawny należy stosować przy ocenie zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej rzecz biorąc należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie zdarzenia wywołującego szkodę. Stosując więc tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed dniem 17 października 1997r. należy stosować przepisy art. 417 - 421 K.c, a także przepisy szczególne, o których stanowił art. 421 K.c, a przede wszystkim art. 153, 160 i 161 K.p.a." Tak więc - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu - decyzja Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006r. nie ma znaczenia dla określenia trybu postępowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślili, że w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne jest obligatoryjne i dopiero wydanie decyzji w sprawie odszkodowania wyczerpuje drogę administracyjną i daje skarżącym możliwość dalszego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie odszkodowania. Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2007r. i poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2007r., nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Minister Gospodarki zwrócił skarżącym wniosek zawierający roszczenie odszkodowawcze - złożone w oparciu o art. 160 K.p.a. - za szkodę poniesioną na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych dotyczących przedsiębiorstwa pod nazwą Młyn [...] w S.. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 66 § 3 K.p.a. Według przywołanej regulacji prawnej, jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia. Sąd stanął na stanowisku, iż podjętej treści rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ na przestrzeni kilku ostatnich lat istotnym zmianom. Dotychczas kwestię odszkodowań, o których wyżej mowa, regulował m. in. art. 160 § 1 K.p.a., w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W dniu 1 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - zwana dalej: ustawą nowelizującą (Dz.U. nr 162, poz. 1692). Ustawa ta na mocy art. 1 pkt 2 dodała w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. n 16, poz. 93, ze. zm.) art. 4171, który w § 2 otrzymał następujące brzmienie: jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Z kolei art. 2 pkt 2 uchylił art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.). Natomiast zagadnienia intertemporalne zostały uregulowane w art. 5, w którym przewidziano, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepis m. in. art. 160 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Inaczej mówiąc, od daty 1 września 2004r. do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie stosuje się przepis art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Zatem do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 1 września 2004r., nie ma już zastosowania art. 160 K.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 56 § 1 K.p.a.) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006r. (sygn. akt I OSK 207/06, niepubl.) uchylenie art. 160 K.p.a. - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 K.c. - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 K.p.c. - powołane są sądy powszechne Spór w sprawie zasadniczo dotyczył wykładni art. 5 ustawy nowelizującej. Organ prezentował stanowisko wyżej przedstawione. Natomiast skarżący uważali i nadal podtrzymują taką tezę, że przez pojęcie "zdarzenia i stany prawne" należy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania w sprawie trybu art. 160 K.p.a. Realizacja stanu faktycznego, który spełnia hipoteza art. 160 K.p.a. następowała przez zaistnienie faktów mających charakter zdarzeń prawnych (wydanie decyzji wadliwej powodującej szkodę oraz wydanie decyzji stwierdzającej tę wadliwość). Tak więc, aby poszkodowany mógł dochodzić roszczenia od Skarbu Państwa, musi nastąpić realizacja stanu faktycznego o dość złożonej strukturze (por. S. Grzybowski: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Warszawa 1985r., s. 96). Nawiązując do treści art. 5 ustawy nowelizującej i w kontekście art. 160 K.p.a. niewątpliwie więc zdarzeniem prawnym jest zarówno decyzja nacjonalizacyjna, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność. Pierwsza z wymienionych decyzji jest zdarzeniem wyrządzającym szkodę, zaś z drugim zdarzeniem należy wiązać skutek w postaci możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Jest więc oczywistym, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji naruszającej prawo (uchwała 7 sędziów SN z 26.01.1989r., sygn. akt III CZP 58/88, publ. OSNCP 1989, nr 9, poz. 129, s. 13). Natomiast drogę do dochodzenia odszkodowania, inaczej wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, otwiera dopiero stwierdzenie nieważności decyzji i następuje to od dnia, w którym decyzja stwierdzająca nieważność stała się ostateczna. Wymienione zdarzenia - które są od siebie czasowo odległe - składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zdarzenie prawne złożone można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia (zob. J. Gwiazdomorski: Międzyczasowe prawo prywatne. Część I", Nowe Prawo 1965, nr 6, s. 621). W analizowanym przypadku takim ostatnim faktem jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność pierwszej decyzji. Tak więc na mocy art. 5 oraz art. 2 ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwotnej decyzji wywołującej szkodę została wydana po 1 września 2004r., art. 160 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Na pewno z kolei nie jest to stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej, albowiem pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację trwającą przez krótszy lub dłuższy czas, w przeciwieństwie do zdarzenia, sensu stricto, które jest przemijającym zjawiskiem jednorazowym. W konsekwencji orzekający w sprawie organ prawidłowo uznał, że dopiero wydanie i uprawomocnienie się decyzji Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006r., którą stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] lutego 1953r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą Młyn [...] w S. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] marca 1963r. w sprawie przejścia na własność Państwa wyżej opisanego przedsiębiorstwa otworzyło uprawnionym stronom możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu wydania wadliwych decyzji administracyjnych, na podstawie których na własność Państwa przejęto przedmiotowe przedsiębiorstwo. Dalej prawidłowo ustalił, że skoro decyzja Ministra Gospodarki została wydana po 1 września 2004r., to w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oaz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W tej sytuacji zgłoszone roszczenie odszkodowawcze za szkodę powstałą w następstwie podjętych decyzji nacjonalizujących opisanego przedsiębiorstwa może być dochodzone jedynie przed właściwym sądem powszechnym. Przyjęcie innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 K.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, czyli otwierającej drogę do dochodzenia odszkodowania, przesuwałoby możliwość stosowania art. 160 K.p.a. na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym (wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2005r, sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, Lex nr 191299). Przepis art. 5 ustawy nowelizującej jest bezwątpienia przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Dwa reżimy prawne mogą obowiązywać jedynie w okresie przejściowym i okres ten powinien mieć przynajmniej w przybliżeniu określone ramy czasowe. Podsumowując skoro podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006r. stwierdzająca nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwa i została wydana po 1 września 2004r., tzn. po wejściu w życie ustawy nowelizującej, to oznacza, że do roszczenia odszkodowawczego skarżących nie ma zastosowania art. 160 K.p.a., lecz powinno być one dochodzone w drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji zwrot podania organu nieuprawnionego do rozpoznania sprawy na podstawie art. 66 § 3 był w pełni uzasadniony, a zatem odpowiadający prawu. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.