I SA/Wa 62/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 października 2022 r. nr KR II R 35/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 26 października 2022 r., nr KR II R 35/22, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, ze zm., dalej również jako "ustawa"), oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2000, dalej jako "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2018 r., nr 133/SD/2018 w całości. Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość warszawska położona przy ul. C., stanowiąca dawną nieruchomość hipoteczną nr [...], działkę nr [...], o powierzchni 599 m2, znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz część działki ew. nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 sierpnia 1946 r., nr [...], działka nr [...] nieruchomości hipotecznej nr [...] stanowiła własność W. S., którą nabyła na podstawie aktu notarialnego z 27 sierpnia 1939 r. W. S. zmarła [...] maja 1971 r. Spadek po niej nabyła córka – H. S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] z 13 lutego 2015 r., sygn. akt [...]. Natomiast spadek po H. S., zmarłej [...] listopada 2006 r., nabyła wnuczka – A. S. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] z 13 lipca 2009 r., sygn. akt [...]). Komisja ustaliła, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło [...] grudnia 1947 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął [...] czerwca 1948 r. Wniosek o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej złożyła W. S. w dniu 16 czerwca 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z 27 stycznia 1960 r., [...], Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydium") odmówiło W. S. ustanowienia własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C., nr hip. [...], działki nr [...], o powierzchni 599 m2. Od ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy W. S. wniosła, pismem z 9 lutego 1960 r., odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, które nie zostało jednak rozpatrzone. Pismem z 14 września 1964 r. W. S. zwróciła się do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej za nieruchomość warszawską położoną przy ul. C. Decyzją z 15 lutego 1965 r., nr [...], Prezydium ustaliło odszkodowanie na rzecz W. S. w wysokości 23.916,40 zł., za działkę budowlaną o pow. 599 m2, nr hip. [...] (dz. nr [...]), położoną w Warszawie przy ul. C. stanowiącą byłą własność W. S. Od powyższej decyzji, pismem z 10 marca 1965 r., pełnomocnik W. S. złożył odwołanie, które następnie W. S., pismem z 10 kwietnia 1965 r., wycofała. Pismem z 3 sierpnia 1965 r. Ministerstwo Finansów, w związku z prośbą W. S. o przedterminową wypłatę raty odszkodowania przyznanego jej decyzją z 15 lutego 1965 r., nr [...]), wyraziło zgodę na przedterminową wypłatę kwoty 17.916 zł 40 gr W. S. za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. C., wskazując, że kwota ta ulega przekazaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w Warszawie ul. W., pod nazwą Spółdzielcze Osiedle [...], tytułem wkładu budowlanego członka Spółdzielni – H. S. Pismem z 8 kwietnia 2015 r., następca prawny W. S. – A. S., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "SKO") o rozpoznanie odwołania od orzeczenia Prezydium z 27 stycznia 1960 r., [...], odmawiającego W. S. ustanowienia własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C., nr hip. [...], działki nr [...], o powierzchni 599 m2. Decyzją z 20 lipca 2015 r., nr KOC/2672/Go/15, SKO uchyliło zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 27 stycznia 1960 r., [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi właściwemu, czyli Prezydentowi m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ reprywatyzacyjny"). Ostateczną decyzją z 7 czerwca 2016 r., nr 192/GK/DW/2016 (dalej również jako "decyzja reprywatyzacyjna"), Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku W. S. z 16 czerwca 1948 r., ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego położonego w Warszawie przy ul. C., działka ew. nr [...], o pow. 547 m2, z obrębu [...], na rzecz A. S., za czynszem symbolicznym. Jak wyjaśnił przy tym Prezydent wniosek dekretowy w części dotyczącej działki ew. nr [...], z obrębu [...], zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Decyzją z 13 czerwca 2018 r., nr 133/SD/2018 (dalej również jako "decyzja zmieniająca"), Prezydent m.st. Warszawy, na wniosek A. S. oraz na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił punkt V własnej decyzji reprywatyzacyjnej z 7 czerwca 2016 r., poprzez jego uzupełnienie, w ten sposób że: "Termin aktu notarialnego zostanie wyznaczony po uprzednim zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za grunt o pow. 547 m2 opisany w pkt I decyzji, ustalonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15.02.1965 r., znak [...]." Pomimo tego, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 12.159,00 zł za grunt nieruchomości warszawskiej przy ul. C., A. S. wpłaciła na rachunek Urzędu m.st. Warszawy, do zawarcia aktu notarialnego nie doszło. Pismem z 25 maja 2020 r. Miasto Stołeczne Warszawa zwrócił się do SKO z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta z 7 czerwca 2016 r., nr 192/GK/DW/2016, wskazując jako podstawę faktyczną tego żądania okoliczność, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawie z 15 lutego 1965 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. S. za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. C. hip [...], działka nr [...], pozostawała w obrocie w dniu wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w Warszawie przy ul. C., hip. nr [...], działka nr [...]. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ostateczną decyzją z 30 listopada 2020 r., nr KOC/2690/Go/20, SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 7 czerwca 2016 r., nr 192/GK/DW/2016, wyjaśniając w uzasadnieniu swojej decyzji, że w ocenie SKO, decyzja reprywatyzacyjna nie jest obarczona żadną wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. SKO wskazało bowiem, że relację postępowania odszkodowawczego i postępowania o przyznanie własności czasowej czy też użytkowania wieczystego nie rozstrzyga żaden przepis prawa materialnego, lecz ukształtowała się ona w oparciu o orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie natomiast wskazano, że są one odrębne i nie mają tego samego przedmiotu. Postanowieniem z 20 lipca 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt KR II R 35/22 w sprawie decyzji Prezydenta z 13 czerwca 2018 r., nr 133/SD/2018, zmieniającej decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy z 7 czerwca 2016 r. Pismem z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lipca 2022 r. W dniu 24 października 2022 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji zmieniającej. Zaskarżoną decyzją z 26 października 2022 r., nr KR II R 36/22, Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka determinująca konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2018 r., wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rażąco narusza prawo, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, z następujących, wskazanych poniżej powodów. Po pierwsze, Prezydent dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, która w ocenie Komisji, jest obarczona wadą nieważności. W ocenie Komisji, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na rzecz następcy prawnego dawnej właścicielki, podczas gdy roszczenie W. S. wynikające z dekretu zostało już w całości zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania, rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci art. 7 ust. 2 dekretu. Po drugie, Komisja przyjęła, że między decyzją zmieniającą a decyzją reprywatyzacyjną brak jest tożsamości w zakresie stanu faktycznego. Powyższą ocenę Komisja wyprowadziła, jak wyjaśniła, po analizie treści uzasadnień obu decyzji Prezydenta, która zdaniem Komisji wskazuje, że w obu tych decyzjach przyjęto zmieniony stan faktyczny sprawy co do istotnych prawnie okoliczności. Komisja podała, że w decyzji reprywatyzacyjnej skupiono się jedynie na okolicznościach związanych z ubieganiem się przez W. S. o ustanowienie prawa własności czasowej. Pominięto natomiast zupełnie okoliczność wydania decyzji przyznającej na rzecz dawnej właścicielki odszkodowania za nieruchomość warszawską. Jak nakreśliła dalej Komisja, dopiero w decyzji zmieniającej Prezydent m.st. Warszawy odniósł się do wyżej wskazanych okoliczności, nie wyjaśnił jednak przy tym, dlaczego stosuje do zmiany tryb art. 155 k.p.a. i dlaczego w jego ocenie uznaje, że stan faktyczny w odniesieniu do kwestii prawnie istotnych pozostał niezmieniony. Po trzecie, zdaniem Komisji, Prezydent dokonał zmiany decyzji reprywatyzacyjnej poprzez uzupełnienie jej punktu V, w którym nałożył dodatkowy obowiązek, którego nie było w decyzji reprywatyzacyjnej. A nadto dodał punkt, który nie miał umocowania w przepisach prawa oraz stanowił niedopuszczalne, w ocenie Komisji, rozstrzygniecie organu w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W zakresie tego zarzutu wobec decyzji zmieniającej Komisja podniosła, że sam Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji zmieniającej wskazał, że istotą i celem zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może być jedynie treść prawa lub obowiązku określonego w decyzji pierwotnej. Mimo tego wydał rozstrzygnięcie niezgodnie z przesłankami zastosowanego przez siebie przepisu i orzekł o nałożeniu nowego obowiązku na stronę w postaci zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, czego nie określił w decyzji reprywatyzacyjnej. Ponadto, zdaniem Komisji, nie miał żadnej podstawy do żądania zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania z uwagi na to, że decyzja określająca odszkodowanie, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i na dzień określenia obowiązku była ostateczna. Dodatkowo Komisja wskazała, że w jej ocenie rozstrzygnięcie zawarte w punkcie V decyzji zmieniającej dotyczące warunkowego terminu aktu notarialnego należy traktować jako element rozstrzygnięcia merytorycznego, nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Komisja wyjaśniła przy tym, że decyzja administracyjna jako władcza forma działania organów administracji wynikać musi z wyraźnej podstawy wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym, zdaniem Komisji, oceniając legalność decyzji reprywatyzacyjnej, rozważyć należy czy tego rodzaju elementy mogły być objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu. W ocenie Komisji, mając na uwadze, pozostawanie w obrocie ostatecznej decyzji o ustanowieniu odszkodowania za grunt warszawski, brak jest regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego zagadnień cywilnoprawnych, w tym o warunku dokonania czynności cywilnoprawnej. Dlatego zdaniem Komisji, Prezydent orzekając w decyzji zmieniającej o ewentualnych kwestiach cywilnoprawnych działał w tym zakresie bez podstawy prawnej. Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Komisja uznała również, że w realiach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, ponieważ stronie decyzji reprywatyzacyjnej nie można przypisać złej wiary. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji wywiodła A. S. (dalej również jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata I. R., podnosząc w niej następujące zarzuty: 1) naruszenia, wyrażonej w art. 7a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w sytuacji w której nie ma spornych interesów stron i nie sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, w szczególności, że decyzje z 2016 i 2018 nie naruszają interesów osób trzecich, nie ma żadnych konfliktów interesów, strona zwróciła odszkodowanie na pierwsze wezwanie, a Komisja nie wykazując bezstronności, z przyczyn politycznych wydaje wybitnie niekorzystną decyzję dla obywatela nie uwzględniając argumentów przemawiających na korzyść strony; 2) naruszenia, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania, w szczególności zasady proporcjonalności i bezstronności poprzez zastosowanie środków całkowicie nie adekwatnych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a Komisja nie wykazując bezstronności, z przyczyn politycznych wydaje wybitnie niekorzystną decyzję dla obywatela nie uwzględniając argumentów przemawiających na korzyść strony opisanych poniżej; 3) naruszenia, wyrażonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów, gdy chodzi o wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego przez Komisję wnioski, co do przebiegu toczących się na przestrzeni 70 lat postępowań administracyjnych związanych z opisaną wyżej nieruchomością warszawską, w szczególności w aspekcie (i) braku uwzględnienia faktu, iż "decyzja odszkodowawcza" z 1965 roku została wydana w momencie w którym nie był ostatecznie rozpoznany wniosek dekretowy, co kwalifikuje decyzję odszkodowawczą w kierunku bezwzględnej nieważności, a nawet rozstrzygnięcia non existens, (ii) braku uwzględnienia zwrotu przez Skarżącą zrewaloryzowanego odszkodowania do urzędu, (iii) braku uwzględnienia faktu, iż niniejsza sprawa i była już przedmiotem postępowania nieważnościowego w którym Komisja brała udział przed SKO; (iv) braku uwzględnienia stanu prawnego na 2016 r., jak i 2018 r. w którym nie istniał żaden przepis prawny kwalifikujący skarżone decyzje w kierunku nieważności, a co więcej obowiązywania na ten czas prawa i stanu orzecznictwa wskazującego, że postępowanie dekretowe i odszkodowawcze są dwoma różnymi postępowaniami, a przez to złamanie kardynalnej zasady lex retro non agit; 4) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 38 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 3a w ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu na ich podstawie, że kontrolowana przez Komisję decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2018 r., nr 133/SD/2018, zmieniająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 192/GK/DW/2016 z 7 czerwca 2016 r została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy z tego powodu, że - po pierwsze - Prezydent m.st. Warszawy dokonać miał w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji obarczonej wadą nieważności, po drugie - między decyzją zmieniającą a zmienianą nie było tożsamości sprawy, wreszcie - po trzecie - dokonać miał zmiany decyzji pierwotnej poprzez dopisanie punktu, w którym nałożył dodatkowy obowiązek, którego nie było w decyzji pierwotnej, a nadto dodał punkt, który nie miał umocowania w przepisach prawa oraz stanowił niedopuszczalne rozstrzygnięcie organu w zakresie stosunków cywilnoprawnych i w konsekwencji na niezasadnym stwierdzeniu przez Komisję, na podstawie powołanych wyżej przepisów, nieważności tej kontrolowanej przez Komisję decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 13 czerwca 2018 r., nr 133/SD/2018; 5) naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, iż sprawę rozstrzygnięto już inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z 30 listopada 2020 r., wydaną w sprawie KOC/2690/Go/20 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 7 czerwca 2016 r. Prezydenta m.st. Warszawy, nr 192/GK/DW/2016, również w jej zmienionym kształcie decyzją z 13 czerwca 2018 r. Prezydenta m.st. Warszawy nr 133/SD/2018, a w postępowaniu tym przed SKO brała udział Komisja i nikt jej nie zaskarżył. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Komisji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Po rozpatrzeniu wniosku M. – Stowarzyszenia W. w W., zawartego w piśmie z 22 stycznia 2024 r., postanowieniem z 1 lutego 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie M. – Stowarzyszenie W. w W. W trakcie rozprawy w dniu 1 lutego 2024 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy oraz przedstawiciel M. – Stowarzyszenia W. w W. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Komisji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazać przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała m.in. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej Prezydenta. Pierwszym powodem takiego rozstrzygnięcia Komisji było uznanie, że decyzja zmieniająca została wydana w sytuacji, gdy roszczenie dekretowe dawnej właścicielki nieruchomości warszawskiej W. S. zostało już w całości zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w czym Komisja upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Zdaniem Sądu, Komisja błędnie jednak wywiodła, że decyzja zmieniająca Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest ww. wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Dla porządku wspomnieć wypada, że ostateczną i prawomocną decyzją z 30 listopada 2020 r., nr KOC/2690/Go/20, SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 7 czerwca 2016 r., nr 192/GK/DW/2016, wyjaśniając w uzasadnieniu swojej decyzji, że w ocenie SKO, decyzja reprywatyzacyjna nie jest obarczona żadną wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Decyzja SKO w chwili obecnej nadal pozostaje w obrocie prawnym. Także tutejszy Sąd nie podzielił stanowiska Komisji w zakresie tego, że decyzja reprywatyzacyjna jest wydana w warunkach nieważności (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 63/23). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga bowiem od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. W tej sytuacji kwestia ewentualnego rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 dekretu przez organ reprywatyzacyjny, traci na znaczeniu przez to, że – na co słusznie wskazało SKO w uzasadnieniu decyzji z 30 listopada 2020 r. – relacji postępowania odszkodowawczego i postępowania o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie rozstrzyga żaden przepis prawa materialnego, lecz została ukształtowana przez orzecznictwo sądowe. To z kolei skutkuje uznaniem, że nie można w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa. Dlatego niesłusznie Komisja przyjęła, że Prezydent dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, która jest obarczona wadą nieważności. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Komisji, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na rzecz następcy prawnego dawnej właścicielki, podczas gdy roszczenie W. S. wynikające z dekretu zostało już w całości zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania, rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci art. 7 ust. 2 dekretu. Tym bardziej, że 5 kwietnia 2019 r. Skarżącą zwróciła na rachunek bankowy Urzędu m.st. Warszawy zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 12.159,00 zł za grunt nieruchomości warszawskiej przy ul. C. Wyjaśnić również należy, że rozstrzygnięcie decyzji wydawanej w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu winno zawierać orzeczenie w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz ustalające czynsz symboliczny w przypadku decyzji pozytywnej dla strony (tego dotyczyły punkty I i II decyzji reprywatyzacyjnej). Granice sprawy dekretowej i jej przedmiot odnoszą się do wymienionych wyżej zagadnień (przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia czynszu symbolicznego z tego tytułu). Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba bowiem odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent m.st. Warszawy w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione – jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno-prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast decyzja zmieniająca Prezydenta dotyczy punktu V decyzji reprywatyzacyjnej stanowiącego (w brzmieniu sprzed zmiany w 2018 r.) m.in. o tym, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do zawarcia umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, czyli nie związanego z istotą sprawy dekretowej. Sąd stanął na stanowisku, że tego rodzaju stwierdzenie nie należy do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu. Nie jest to też warunek dodatkowy decyzji (zawieszający lub rozwiązujący) kreujący moment jej obowiązywania lub utraty mocy obowiązującej. Nie jest to nałożony na strony przez organ administracji publicznej dodatkowy obowiązek, ponieważ dotyczy on kwestii zawarcia przyszłej umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, a nie samej decyzji dekretowej. Zdaniem Sądu, stwierdzenie dotyczące przyszłego podpisania aktu notarialnego wykonującego decyzję reprywatyzacyjną stanowi wypowiedź Prezydenta podjętą poza granicami sprawy dekretowej i w tym sensie zbędną z punktu widzenia tej sprawy administracyjnej (prawnie irrelewantna). Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Posłużenie się bowiem przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej zwrotem "stwierdzam, że:" – właściwym dla wypowiedzi o charakterze opisowym, w odróżnieniu od typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam", świadczy o tym, że punkt V decyzji reprywatyzacyjnej zawierają wypowiedź organu w istocie o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Skoro zatem stwierdzenie zawarte w punkcie V decyzji reprywatyzacyjnej, nie tworzy rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to nie wiąże Prezydenta jako organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną na mocy art. 110 k.p.a. Wobec czego w zakresie przedmiotowego stwierdzenia decyzja reprywatyzacyjna w punkcie V nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.). W tym zakresie decyzja reprywatyzacyjna nie korzysta również z domniemania prawidłowości decyzji, oraz powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Dlatego też nie mogła stanowić w tej części przedmiotu kontroli SKO w trybie nadzoru (vide: decyzja z 30 listopada 2020 r., nr KOC/2690/Go/20). W konkluzji dotychczasowych rozważań dodać wypada także, że zaprezentowana przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej praktyka jest co prawda nieprawidłowa, nie nosi jednak cech kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.). Ponadto, sama waga wskazanych przez Komisję naruszeń w tym zakresie jest znikoma, skoro do chwili obecnej nie została jeszcze zawarta umowa, będąca następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Podobnego wniosku nie można z kolei poczynić względem decyzji zmieniającej Prezydenta. Trudno nie przyznać racji Komisji, że decyzja ta jest nieważna na skutek rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., czyli stanowiącego podstawę prawną decyzji zmieniającej, jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). A zatem, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2023). Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że zastosowanie przez Prezydenta – w odniesieniu do punktu V decyzji reprywatyzacyjnej – trybu z art. 155 k.p.a. było rażącym jego naruszeniem. Wszak zmienić lub uchylić można jedynie rozstrzygnięcie ostateczne, natomiast jak wskazano powyżej, punkt V decyzji reprywatyzacyjnej jest pozbawiony tego atrybutu. Dlatego decyzja zmieniająca Prezydenta m.st. Warszawy wprowadzająca warunek wyznaczenia terminu zawarcia umowy notarialnej od zwrotu przez Skarżącą zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przyznanego poprzedniczce prawnej Skarżącej decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawie z 15 lutego 1965 r., nr [...], jest obarczona wadą nieważności, o czym w sposób kierunkowo prawidłowy orzekła Komisja. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet w przypadku uznania, że Prezydent m.st. Warszawy zastosował przepis art. 155 k.p.a. w sposób rażąco niewłaściwy (poprzez zmianę niewiążącego/nieostatecznego punktu decyzji reprywatyzacyjnej), nie oznacza to jednak tak jak przyjęła to Komisja, że decyzja zmieniająca została wydana bez podstawy prawnej. Błędna wykładnia przepisu prawa, w sytuacji gdy obowiązywał on w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie podpada bowiem pod stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że organ działał bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio). Końcowo Sąd stwierdza, że argumentacja Komisji która przyjęła, że między decyzją zmieniającą a decyzją reprywatyzacyjną brak jest tożsamości w zakresie stanu faktycznego, wobec stwierdzonego rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., traci na znaczeniu jako nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, że uznaje za prawidłowe ustalenia Komisji dotyczące braku nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, jak też braku konieczności nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ustawy. Na tej podstawie Sąd uznał, że pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzone powyżej naruszenia Komisji, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, wszak nie mogłoby zostać wydane w niniejszej sprawie inne rozstrzygnięcie niż to zaprezentowane przez Komisję w sentencji zaskarżonej decyzji. Na tej zatem podstawie Komisja mogła oprzeć swoje rozstrzygnięcie, słusznie przyjmując w tej sytuacji podstawę prawną określoną w art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.