I SA/Wa 621/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu sprawy zażalenia [...] na pismo Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], będące odpowiedzią na zgłoszenie zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty z [...] października 2019 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] października 2019 r. skierowanym do Urzędu Dzielnicy [...] [...] zgłosiła zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty w wysokości [...]% od opłaty jednorazowej. Pismem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Prezydent [...] udzielił odpowiedzi na pismo z [...] października 2018 r. Od powyższego pisma [...] wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...]. W powyższym zażaleniu wniosła o uchylenie postanowienia oraz przeprowadzenie procedury przekształceniowej w całości, łącznie z udzieleniem bonifikaty, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 kpa, przewidują expressis verbis przepisy kpa, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest postanowieniem. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 124 kpa, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie powyższe wymogi wymogi formalne jest postanowieniem. Organ wskazał, że skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyrok NSA z 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10). Zdaniem Kolegium, sporne pismo, podpisane z upoważnienia Prezydenta [...] przez Naczelnika Wydziału [...] [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], nie zawiera wszystkich potrzebnych elementów umożliwiających uznanie tego pisma za postanowienie. Przede wszystkim nie zawarto w nim rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W zażaleniu wskazano, że dotyczy ono postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...]. Jednakże, w spornym piśmie z [...] grudnia 2019 r. nie zawarto sformułowania, że dotyczy ono odmowy wydania zaświadczenia. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź na pismo [...] z [...] października 2019 r. o zgłoszeniu zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty w opłacie jednorazowej. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał pogląd orzecznictwa, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Organ wskazał również, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości użytkownik wieczysty nie wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, które polegało na (i) uznaniu w zaskarżonym postanowieniu, że skierowane przez Prezydenta [...] pismo z [...] grudnia 2019 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz (ii) że takie rozstrzygnięcie byłoby tylko możliwe w przypadku sformułowania spornego pisma w taki sposób, że spełniałoby ono wszystkie wymogi co do formy postanowienia, jak również (iii) zawierałoby wprost odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a także (iv) stwierdzeniu, że skarżąca powinna była wystąpić z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia, czego nie zrobiła. Skarżąca podniosła, że wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, organ powinien był uznać, że pismo Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i to nie tylko w kwestii wniesienia opłaty jednorazowej, ale przede wszystkim w kwestii samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ściślej mówiąc, wydania bądź niewydania zaświadczenia o przekształceniu leżącego w kompetencji Prezydenta [...]. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano na korespondencję kierowaną do skarżącej przez Prezydenta [...] w lutym 2019 r. w wykonaniu ustawy z 20 lipca 2018 r. Skarżąca powołała się również na okoliczność umieszczenia na stronie internetowej Urzędu Miasta procedury wykonania przepisów ww. ustawy i podniosła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwych procedur wdrożonych przez organy. W ocenie skarżącej, niezależnie od faktu, że w spornym piśmie Prezydent odpowiada na wniosek skarżącej o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty, całe uzasadnienie merytoryczne zawarte w piśmie z [...] grudnia 2019 r. odnosi się do powodów, dla których organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu. Skarżąca powinna mieć prawo skorzystania z procedury zaskarżenia takiego stanowiska Prezydenta. Skarżąca wyjaśniła, że przyjęła w pewnym "zaufaniu" do organów administracji, że w spornym piśmie Prezydent odmówił jej w istocie rzeczy wydania zaświadczenia o przekształceniu, choć uczynił to w sposób naruszający przepisy i zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę wynikającą z art. 8, 9 i 12 kpa. Bez wątpienia jednak sporne pismo, jeśli nawet nie zawiera wszystkich zgodnych z art. 124 kpa składników postanowienia, zawiera minimum tych elementów pozwalających i niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia tj. zawiera: oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 2665/17). Już z tych względów należy, zdaniem skarżącej, uznać pismo z [...] grudnia 2019 r. za postanowienie w rozumieniu przepisów kpa. Poza początkiem pierwszego zdania pisma, w którym Prezydent odniósł się do kwestii opłaty jednorazowej, organ stwierdził w nim, a następnie uzasadnił, dlaczego prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie podlega, jego zdaniem, przekształceniu w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. Zatem, Prezydent rozstrzygnął w nim kwestię leżącego w jego kompetencji zaświadczenia o przekształceniu. Brak pouczenia czy i w jakim trybie skarżącej służy zażalenie jest w oczywisty sposób naruszeniem przepisów kpa. Absurdalnym byłby jednak wniosek, że powołane naruszenie wraz z innymi wadami wydanego przez Prezydenta rozstrzygnięcia może stanowić podstawę do odmowy prawa do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] na pismo Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. będące odpowiedzią na zgłoszenie zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty z [...] października 2019 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." W świetle tych regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia – przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje przykładowo sytuację wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Z kolei przyczyny o charakterze przedmiotowym obejmują sytuacje gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy brak jest możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji (np. gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia). W szczególności zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy zatem zaliczyć, między innymi, taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Niedopuszczalne jest bowiem wniesienie zażalenia na czynność organu, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Z taką zaś sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane postanowienie organu pierwszej instancji. Za takie nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu, pismo z [...] grudnia 2019 r. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej z [...] października 2019 r. o zgłoszeniu zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul [...]. W ocenie Sądu, pismo z [...] grudnia 2019 r. nie spełnia określonych w art. 124 k.p.a. wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, Przepis ten stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Wskazać przy tym trzeba, że wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Natomiast element wymieniony w § 2 tego przepisu (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia) zyskuje wymiar obowiązkowy, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.pa., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowień. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Analiza pisma z [...] grudnia 2019 r. potwierdza, że nie zawiera ono wskazanego wyżej minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że elementem prawidłowo wydanego postanowienia jest jego rozstrzygnięcie, nazywane również osnową aktu administracyjnego. Jest to jeden z tych elementów składowych postanowienia, bez którego akt ten nie może istnieć. Jest to zatem bezwzględnie obowiązujący element każdego prawidłowo wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji administracyjnej lub postanowienia zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. W przedmiotowym piśmie wyraźnie natomiast zaznaczono, że jest ono odpowiedzią na zgłoszony przez skarżącą w dniu [...] października 2019 r. zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty od tej opłaty. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o niemożności pozytywnego załatwienia zgłoszonego wniosku w kwestii wniesienia opłaty jednorazowej wyjaśniając, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. W treści pisma z [...] grudnia 2019 r. nie zawarto zaś sformułowania, że dotyczy ono odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej sytuacji nie można uznać, że sporne pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie organu o prawach lub obowiązkach skarżącej. Omawiane pismo nie zawiera również właściwego dla każdego prawidłowo wydanego postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu, że pisma z [...] grudnia 2019 r. nie można uznać za postanowienie organu administracji publicznej o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul [...]. Potwierdza to także treść przedmiotowego pisma, w którym użyto następującego zwrotu: "w związku z Pani zgłoszeniem zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej [...] uprzejmie informuję, że [...]". W tej sytuacji, zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia od pisma z [...] grudnia 2019 r. Brak postanowienia organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia zażalenia przez organ drugiej instancji. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności celem wyjaśnienia, czy sporne pismo z [...] grudnia 2019 r. mogło być uznane za postanowienie organu, na które przysługiwałoby zażalenie. Przeprowadzona przez Kolegium ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko organ należycie uzasadnił wskazując dowody, na których oparł zaskarżone postanowienie oraz przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji skarżącej. Organ wyjaśnił również podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.