I SA/Wa 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Parafii Katolickiej pod wezwaniem [...] w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2001 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Parafię Katolicką [...] w M. prawa własności nieruchomości położonych w M. przy ul.[...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2001 r., powołując się na art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 23 maja 1989 r. przez Parafię Katolicką [...] w M. nieruchomości położonych w M. , oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...]. W ocenie Wojewody [...] przedmiotowe nieruchomości w dniu [...] maja 1989 r. znajdowały się w samoistnym posiadaniu Parafii Rzymskokatolickiej [...] w M. Pismem z 30 października 2002 r. Parafia Kościoła [...] w M. wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] stycznia 2001 r. wskazując, iż nie była ona informowana o toczącym się postępowaniu. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2002 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2001 r., które do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone. Wnioskiem z 4 lipca 2006 r. Parafia Kościoła [...] w M. wystąpiła również do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2001 r. powołując się na treść "art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na części działki nr [...] znajduje się obszar, który jest terenem grzebalnym Kościoła [...]. Mimo tego Parafia nie była informowana o toczącym się postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...]. Do wniosku dołączona została kopia mapy sporządzonej w dniu 26 stycznia 2005 r., z której wynika, że działka nr [...] w związku z toczącym się postępowaniem została podzielona na działki o numerach [...] oraz [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przede wszystkim wyjaśnił, że w związku z tym, iż zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje dalej idące następstwa niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, to należy dać pierwszeństwo postępowaniu opartemu na przepisie art. 156 § 1 kpa. Równocześnie Minister wyjaśnił, że na części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha pochowani są wierni Kościoła [...], co potwierdza przedstawiony przez tę Parafię plan kwater znajdujących się na spornej części cmentarza oraz wykaz pochowanych tam osób. Z dokumentów wynika, że w wykazanych [...] kwaterach w zdecydowanej większości pochowane są osoby należące do Kościoła [...], a dokonane tam pochówki miały miejsce w latach 1920-2002. Wobec tego Minister stanął na stanowisku, że nie jest oczywiste władanie sporną częścią cmentarza przez Parafię Katolicką [...] w M. w dniu 23 maja 1989 r. Powyższe ustalenie prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że Wojewoda [...] wydając kwestionowaną decyzję nie zbadał i nie ocenił w stopniu należytym stanu faktycznego władania sporną nieruchomością w dniu 23 maja 1989 r., a swoją decyzję oparł jedynie na wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów z dnia 1 grudnia 2000 r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, jak również będące jego wynikiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji budzą zastrzeżenia, skutkiem czego nie można uznać, że decyzja ostateczna z [...] stycznia 2001 r. jest zgodna z prawem. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie dokonał prawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy, czym naruszył także obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i załatwienia sprawy w sposób zgodny z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister stwierdził także, że decyzja z [...] stycznia 2001 r. narusza prawo również z tego powodu, iż przed jej wydaniem nie były badane uprawnienia Parafii Kościoła [...] wynikające z art. 32 (w decyzji błędnie powołany został art. 29) ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Starokatolickiego Mariawitów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 253 ze zm.). Organ wyjaśnił, że uchylenie decyzji Wojewody [...] wynika również z faktu, iż nowo utworzona nieruchomość oznaczona jako działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co potwierdza pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 30 marca 2005 r. oraz pismo Starosty Powiatu M. z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Parafia Katolicka [...] w M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że w ewidencji gruntów jako władający przedmiotowymi nieruchomościami wykazywana była Parafia Katolicka. Dokonywane pochówki wiernych Kościoła [...] były sporadyczne i w miejscach już istniejących starych kwater. Podział nieruchomości dokonany w 2005 r. na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie nadaje nikomu władztwa nad nieruchomością i nie odzwierciedla stanu władania Parafii [...], przy czym mapy tej nie można uznać za sporządzoną do celów prawnych. Granice wydzielonej działki są jedynie wskazaniem roszczeń Parafii Kościoła [...] i nie wyjaśniają, czy wskazany teren jest miejscem pochówków wyłącznie tego wyznania. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty dotyczące mapy sporządzonej w dniu 26 stycznia 2005 r. nie mają znaczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji nie przesądza bowiem roszczeń do spornej nieruchomości zarówno odwołującej się Parafii, jak i Parafii Kościoła [...] w M.. O uznaniu wspomnianych roszczeń nie przesądza także okoliczność, że na spornej nieruchomości znajdują się groby osób należących do Kościoła Katolickiego. Istotne natomiast jest, zdaniem organu, że zgodnie z przedstawionym planem kwater, sporna nieruchomość nie znajdowała się w samodzielnym władaniu skarżącej Parafii. Minister raz jeszcze podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzania nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. nie przesądza merytorycznie istniejącego sporu, który obecnie rozstrzygnie Wojewoda [...] w wyniku postępowania, prowadzonego na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Starokatolickiego Mariawitów w Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo organ za nietrafny uznał argument Parafii Katolickiej dotyczący nieujawnienia w ewidencji gruntów pochówków dokonanych przez Parafię Kościoła [...] w M., bowiem zgodnie z powołanymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. oraz ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. istotny jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tych ustaw. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Parafia Rzymskokatolicka [...] w M.. W jej uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wprawdzie nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której toczy się postępowanie o wznowienie, z uwagi na brak konkurencyjności między tymi nadzwyczajnymi trybami postępowania ale wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności organ winien opierać się wyłącznie na przesłankach wymienionych w art. 156 kpa. Strona skarżąca stwierdziła, że jeżeli za uzasadniony uznać zarzut wadliwości decyzji Wojewody z powodu braku udziału w postępowaniu i uznaniu za stronę Parafii Kościoła [...] , to nieprawidłowość ta może jednak zostać usunięta jedynie w postępowaniu wznowieniowym. Skarżąca Parafia wskazała ponadto, że organ administracji opierając się na przedstawionym przez Parafię Kościoła [...] planie kwater części nieruchomości nr [...] pominął całkowicie dokumenty ewidencyjne, które potwierdzają stan władania przedmiotową nieruchomością. Zarówno przed założeniem ewidencji gruntów dla miasta M. , jak i po jej założeniu w 1971 r., jako władającego wykazywano w ewidencji Parafię Rzymskokatolicką. Fakt ten potwierdzają również dokumenty parafialne. Taki stan istniał również w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Spełnienie przesłanki władania nieruchomością nr [...] przez skarżącą Parafię potwierdza między innymi fakt administrowania, opłacania podatków i utrzymywania przedmiotowej nieruchomości, a także dokonywanie inwestycji, np. doprowadzenia wody. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów potwierdzających władanie Parafii [...]. Strona skarżąca podkreśliła, że do momentu powstania cmentarza komunalnego na terenie miasta nie było innego cmentarza niż parafialny, na którym dokonywane były pochówki osób różnych wyznań. Obowiązek ten wynikał wprost z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295, ze zm.). Zwyczajowo osoby zmarłe innego wyznania chowane były w określonych częściach cmentarza. Nie oznacza to jednak, zdaniem strony skarżącej, pozbawienia Parafii faktycznego władztwa nad taką częścią cmentarza. Ponadto skarżąca Parafia wskazała, że do spornej części nieruchomości nie ma wydzielonych odrębnych wjazdów czy dróg dojazdowych. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2007 r. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił dokładnie dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wniósł o oddalenie złożonej skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 §1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podstawą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2001 r. było przekonanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż z powodu braku rozpatrzenia ewentualnego uprawnienia Parafii Kościoła [...] wynikającego z art. 32 (w decyzji błędnie powołany został art. 29) ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Starokatolickiego Mariawitów w Rzeczypospolitej Polskiej, władanie sporną częścią cmentarza przez Parafię Katolicką [...] w M. w dniu 23 maja 1989 r. nie jest oczywiste. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] nie ustalając i nie oceniając należycie stanu faktycznego władania sporną nieruchomością naruszył obowiązek zawarty w art. 7 kpa. Dodatkowo w decyzji z [...] lutego 2008 r., rozpatrując zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru wyjaśnił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2001 r. nie przesądza roszczeń do spornej nieruchomości żadnej ze stron tego postępowania. Analizując uzasadnienia decyzji wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zebrane w sprawie materiały dowodowe, Sąd uznał, że brak jest w nich argumentów, które uzasadniałyby prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2001 r. Wojewoda [...] rażąco naruszył przepisy prawa, a w szczególności przepisy art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.) będącego materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji. Parafia Kościoła [...] w M. podniosła we wniosku z dnia 4 lipca 2006 r. (i stanowisko to podtrzymała w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie), że na części działki nr [...] znajduje się obszar, który jest terenem grzebalnym Kościoła[...] , a mimo to Parafia ta nie była informowana o toczącym się postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Fakt ten został potwierdzony przez organ nadzoru w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i stał się w zasadzie głównym argumentem uzasadniającym stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, jednak nie może być podstawą stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, jest to bowiem tzw. przesłanka wznowieniowa. System nadzwyczajnych trybów postępowania (do których należy zarówno wznowienie postępowania administracyjnego, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, są od siebie niezależne i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że nie występuje między omawianymi trybami konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 9 sierpnia 1990 r. sygn. akt IV SA 543/90, publ. OSP 1992, z. 5, poz. 120). Wszystkie wady postępowania administracyjnego umożliwiające wznowienie postępowania administracyjnego są szczegółowo określone w art. 145 § 1 kpa i stanowią katalog zamknięty. Mogą one stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania. Nie mogą zatem być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały bowiem wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa i również ich katalog jest katalogiem zamkniętym. Konstrukcja ta jest konsekwencją przyjęcia rozróżnienia kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad, które powodują jej nieważność. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że fakt pominięcia Parafii Kościoła [...] w M. w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2001 r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Może natomiast być ważkim argumentem, który winien być rozpatrzony w trakcie wszczętego postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Natomiast żaden z pozostałych argumentów podanych w uzasadnieniach decyzji organu nadzoru nie może, zdaniem Sądu, ani samodzielnie ani wszystkie razem, uzasadniać stanowiska, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] narusza rażąco prawo uzasadniając stwierdzenie jej nieważności, a zatem że spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest również na to dowodów w zebranym przez organ materiale dowodowym. Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać również stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, że fakt, iż nowo utworzona nieruchomość oznaczona jako działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej całej działki ewidencyjnej nr [...]. Organ nadzoru w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska i nie wyjaśnił w jaki sposób brak dojazdu do działki o nr [...] miałby dowodzić rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] stycznia 2008 r. adresowanego do Ks. D. W. Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej [...] w M. wynika, iż wykonana mapa do celów prawnych, na której oparł się w swoich rozstrzygnięciach organ nadzoru, zawierająca podział przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] na działki o nr [...] i [...] nie dotyczy podziału geodezyjnego tej działki, a jedynie wykonana została na potrzeby toczącego się postępowania nieważnościowego. Działka nr [...] nie stanowi działki ewidencyjnej i nie jest wykazana w ewidencji gruntów. Jest ona jedynie działką projektowaną w dokumentacji, którą przedstawiła jedna ze stron tego postępowania. Ponadto organ nadzoru całkowicie pominął, a co za tym idzie w ogóle nie rozważył istotnych dla sprawy argumentów strony skarżącej (mimo, że zostały one zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) dotyczących faktu, że zarówno przed założeniem ewidencji gruntów dla miasta M. , jak i po jej założeniu w 1971 r., jako władający sporną działką wykazywana była Parafia Rzymskokatolicka, jak to wynika m.in. z wypisu z ewidencji gruntów i budynków mającego moc dowodu z dokumentu urzędowego, a także nie rozważył skutków prawnych regulacji zawartej w art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 23, poz. 295, ze zm.), zgodnie z którą do momentu powstania cmentarza komunalnego na terenie miasta M. , wszystkie pochowki, w tym i osób innych wyznań, musiały być dokonywane na jedynym w mieście cmentarzu, czyli parafialnym. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie nie spełniło tych wymagań. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ewentualnie przeprowadzić inne, dodatkowe dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ zwróci jednak uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola organu musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) jedynie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Tylko bowiem w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji może dokonywać wszechstronnej merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Swoje ustalenia i merytoryczne stanowisko co do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa - zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa - organ wyjaśni w uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia, skupiając się w nim na aspektach prawnych sprawy, a nie tylko na bardzo dokładnym przedstawieniu jej stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.