I SA/Wa 624/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skarg Gminy N. i Gminy W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania prawa własności nieruchomości przysługującego gminie na rzecz innej gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w zakresie wskazanym w punkcie 1 w podpunktach 1 - 9, 14 - 16, 18 - 20, 22 - 28 i w punkcie 3 oraz uchyla w części decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w zakresie wskazanym w punkcie 1 w podpunktach 1 - 9, 14 - 16, 18 - 20, 22 - 28 oraz w punkcie 3; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Gminy N., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o przekazaniu na rzecz gminy W. przysługującego gminie N. prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości M., o odmowie przekazania na rzecz gminy W. działki oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, jednostki ewidencyjnej W., obręb [...], jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pozostającej we własności Skarbu Państwa, przeznaczonej pod poszerzenie drogi krajowej oraz o odmowie przekazania na rzecz gminy W. prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o: 1. przekazaniu na rzecz gminy W. przysługującego gminie N. prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości M., oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów, jednostki ewidencyjnej W., obręb [...], jako działki: [...]; 2. odmowie przekazania na rzecz gminy W. działki oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, jednostki ewidencyjnej W., obręb [...], jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pozostającej we własności Skarbu Państwa, przeznaczonej pod poszerzenie drogi krajowej, oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa M. symbolem [...], 3. odmowie przekazania na rzecz gminy W. prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 listopada 2008 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Prezesa Rady Ministrów, w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm.), o dokonanie podziału mienia pomiędzy gminą N. oraz gminą W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o wniosek Wójta Gminy N. z dnia 31 marca 2008 r. oraz wniosek Wójta Gminy W. z dnia 1 kwietnia 2008 r., sprostowany w piśmie z dnia 18 listopada 2008 r., wniósł o przekazanie na rzecz gminy W. nieruchomości położonych w miejscowości M., oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów, jednostki ewidencyjnej W., obręb [...], jako działki o numerach: [...], a także prawa własności [...] na odcinku położonym na terenie M. o długości około [...] m. Przedmiotowy wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadnił faktem dokonania, mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 136, poz. 961), zmiany granic gminy W. i gminy N. w taki sposób, że z dniem 1 stycznia 2008 r. do dotychczasowego obszaru gminy W. włączono obszar obrębu ewidencyjnego [...]. o powierzchni [...] ha z gminy N. W związku z dokonaną zmianą granic administracyjnych wystąpiła potrzeba uregulowania stanu prawnego mienia znajdującego się na przyłączonym obszarze. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że dokonując zmiany granic administracyjnych pomiędzy gminami, Rada Ministrów przekazała jednocześnie gminie W. kompetencje do wykonywania szeregu zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb ludności na przyłączonym terenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że pomimo podejmowanych działań ze strony przedstawicieli gmin nie doszło do podpisania porozumienia pomiędzy zainteresowanymi gminami. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że Sołectwo wsi M. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r. poparło wniosek gminy W. Do pisma załączono listę mieszkańców M., którzy wyrazili poparcie dla wniosku skierowanego do Prezesa Rady Ministrów o wydanie decyzji przekazującej całe mienie znajdujące się w granicach sołectwa M., gminie W. Pismem z dnia 21 lipca 2008 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przekazania gminie W. mienia należącego do gminy N., w związku ze zmianą granic administracyjnych tych gmin. Prezes Rady Ministrów ustalił, iż pomimo podjętych prób, zainteresowane gminy nie osiągnęły porozumienia w sprawie przekazania mienia. Organ wywiódł, iż zgodnie z wolą ustawodawcy zmiana granic gmin w świetle art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym niesie za sobą przekazanie mienia i co do zasady, przekazanie to dotyczy całego mienia, jakie na skutek zmiany granic znalazło się na obszarze danej gminy. Nabycie mienia w tej sytuacji nie następuje jednak z mocy samego prawa, a zmiana granic gmin nie prowadzi automatycznie do przejścia praw własnościowych. Organ dalej wskazał, że skoro ustawodawca nie określił jakie mienie podlega przekazaniu należy przyjąć, że ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracji, który rozstrzyga o jego przekazaniu na zasadzie swobodnego uznania. Dlatego też podobnie jak Rada Ministrów, która na etapie dokonywania zmian granic poszczególnych gmin, konfrontuje interes publiczny, będący powodem zmian, z warunkami, od których spełnienia zależy możność dokonania tych zmian oraz ich następstwami, tak i Prezes Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji o przekazaniu mienia musi konfrontować interesy zainteresowanych gmin. Prezes Rady Ministrów, uwzględniając wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie przekazania działek wymienionych w pkt 1 sentencji decyzji, zwrócił uwagę na przepis art. 4 ust. 3 ustawy, który to przepis nakazuje w procesie ustalenia i zmiany granic, zapewnić gminie terytorium możliwie jednorodne przy uwzględnieniu układu, osadniczego i przestrzennego oraz więzów społecznych, gospodarczych i kulturowych, jak również zapewnić zdolność wykonywania zadań publicznych. Zdaniem organu, powołany przepis jest konkretyzacją zasady terytorialności wynikającej z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie organ podkreślił, że Rada Ministrów włączając do dotychczasowego obszaru Gminy W. obszar obrębu ewidencyjnego [...], przekazała tym samym Gminie W. kompetencje do wykonywania szeregu zadań z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności na tym terenie. Prezes Rady Ministrów uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać pierwszeństwo konstytucyjnej zasadzie terytorialności, nie zaś zasadzie ochrony własności. Pozostawienie mienia we własności dotychczasowej gminy, położonego na obszarze przyłączanym do terytorium innej gminy, mogłoby być uzasadnione tylko szczególnymi względami w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców tego obszaru. Zmiana granic gmin ma bowiem na celu długotrwałe ukształtowanie stosunków terytorialnych, a nie doraźne załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze organ orzekający stwierdził, że przy uwzględnieniu charakteru zagospodarowania i zabudowy wskazanych w sentencji działek, które są przeznaczone i użytkowane jako działki rolne, leśne, budowlane (w tym w zabudowie usługowej), oddane w użytkowanie wieczyste, wykorzystywane na cele sportowe i rekreacyjne oraz drogi gminne, w świetle cytowanych uregulowań, ich przekazanie gminie W. pozostaje w pełni uzasadnione. Organ wskazał również, że istotna jest wyrażona w piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r. wola mieszkańców M. przekazania całego mienia znajdującego się w granicach sołectwa M. Gminie W. Prezes Rady Ministrów nie podzielił stanowiska Wójta Gminy N., iż zasadnym pozostaje przekazanie gminie W. jedynie nieruchomości stanowiących drogi gminne pozostające we własności gminy N., a przekazanie innych nieruchomości jest niezasadne, gdyż ich przeznaczenie nie wiąże się z realizacją przez gminę zadań o charakterze publicznym. Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 pkt 1, 9 i 12 ustawy zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty to wykonywanie w szczególności zadań, które obejmują również sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, zieleni gminnej i zadrzewień, a więc nie tylko gminnych dróg, ulic i tym podobnej infrastruktury. Odnośnie do odmowy przekazania działki o numerze ewidencyjnym [...] powierzchni [...] ha, Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że działka ta na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w związku z decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, pozostaje we własności Skarbu Państwa i jest przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa M. symbolem [...]. Odnośnie zaś do przekazania na rzecz gminy W. prawą własności [...] na odcinku położonym na terenie M. o długości około [...] m., Prezes Rady Ministrów wskazał, że objęte wnioskiem [...] stanowią część [...] zarządzanej przez Gminę N., natomiast pieczę nad tymi urządzeniami sprawuje Inspektor ds. [...]. W świetle regulacji art. 47 § 1 i art. 49 Kodeksu cywilnego organ przyjął, że [...] nie wchodzą w skład żadnego przedsiębiorstwa bądź zakładu. Tym samym, zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego stanowią część składową gruntu i pozostają własnością każdoczesnego właściciela nieruchomości, na której są usytuowane. Wraz z przeniesieniem prawa własności nieruchomości gruntowych następuje przejście z mocy prawa własności przedmiotowych urządzeń. W zaistniałym stanie rzeczy nie ma podstaw prawnych do odrębnego przekazania na rzecz Gminy W. prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...], których własność przechodzi wraz z przejściem własności nieruchomości wymienionych w pkt 1 sentencji decyzji. Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że jego kognicja w zakresie przesunięć mienia komunalnego w razie zmiany granic gmin, ogranicza się jedynie do przekazania określonego mienia komunalnego z jednej gminy do drugiej i nie może być interpretowana rozszerzająco oraz wyklucza możliwość orzekania w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych. Od powyższej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Gmina N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zakwestionowano zasadność przekazania na rzecz Gminy W. położonych w miejscowości M. nieruchomości, gdyż nieruchomości te nie stanowią, w ocenie Gminy N., mienia służącego wykonywaniu zadań własnych gminy z zakresu zaspokajania potrzeb ludności na terenie przyłączonym do gminy sąsiedniej. W ocenie odwołującej się Gminy, przekazanie tych nieruchomości narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Nadto Gmina N., co do zasady zgodziła się z sentencją rozstrzygnięcia odmawiającego przekazania na rzecz gminy W. prawa własności części [...] położonej na obszarze miejscowości M., z zastrzeżeniem, iż wbrew twierdzeniu organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] jest własnością przedsiębiorstwa i nie przechodzi na własność Gminy W. wraz z przejściem własności nieruchomości, jako część składowa gruntu. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że formuła ustawowa zawarta w przepisie art. 44 ustawy pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę rozpoznawanej sprawy, ma charakter uniwersalny, tzn. obejmuje wszelkie mienie rozumiane jako własność i inne prawa majątkowe (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż przekazaniu na rzecz gminy W. mogą podlegać jedynie drogi gminne, jako mienie służące wykonywaniu zadań własnych gminy z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności, Prezes Rady Ministrów wskazał, że kwestia ta dotyczy jedynie części przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do której znajdzie zastosowanie również przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mówi również o zapewnieniu jednorodnego układu osadniczego i przestrzennego uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. Organ uznał zatem, że przekazanie nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych lub budynków i pomieszczeń dla prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze usługowym związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, budynków użyteczności publicznej, parkingów, zagospodarowania terenu zielenią urządzoną (w tym boisko, plac zabaw) nie narusza zasad wyrażonych w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zapewnia ono natomiast wymaganą przez ustawodawcę jednorodność ze względu na układ osadniczy, czy więzi społeczne. W tym względzie organ uznał jako decydującą wolę mieszkańców M., ponieważ sprawa dotyczy obszaru, na którym zamieszkują i zabezpieczają podstawowe potrzeby życiowe. Odnosząc się do przekazanie działki oznaczonej nr [...], której przekazanie zostało zakwestionowane we wniosku w sposób szczególny, organ wskazał, że działka ta przeznaczona jest w części wschodniej i zachodniej pod poszerzenie dróg dojazdowych, natomiast w pozostałej części pod budowę budynków usług [...] z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, konsekwencją przyjęcia przez Gminę W. zadań w zakresie ochrony zdrowia, jest wyposażenie jej w mienie, które służy ich wykonywaniu w szczególności poprzez nabycie tytułu prawnego do nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na przepis art. 15 ust. 2 Konstytucji RP, odnoszący się do kwestii podziału terytorialnego państwa, nakazujący w tej mierze uwzględnienie więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych, a także zapewnienie powołanym jednostkom terytorialnym zdolności wykonania zadań publicznych. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, nieuprawnione pozostaje twierdzenie, iż przepis art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym statuuje możliwość przekazania wyłącznie nieruchomości służących zaspokajaniu potrzeb ludności, a w istocie tylko dróg. Przytoczone przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucji RP wykraczają poza tę kwestię i odwołują się do szerszych kryteriów. Tym samym nie można mówić o naruszeniu zasady ochrony własności, w sytuacji, gdy organ działał na podstawie ustawowo przyznanych mu kompetencji, w granicach prawem dozwolonych. Organ wskazał, iż – wbrew zarzutom wniosku - w uzasadnieniu decyzji pierwszej odniósł się do przedstawionych w toku postępowania stanowisk stron, w tym opinii [...] M. K. i [...] M. B., podnoszącej głównie kwestię ochrony prawa własności. W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego braku ustosunkowania się organu do wniosku o przeprowadzenie rozprawy, organ wskazał, iż zgodnie z art. 89 k.p.a. przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie nie było obowiązkowe. Organ uznał, iż nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia rozprawy, która jest formą postępowania wyjaśniającego. Postępowanie dowodowe jakie organ przeprowadził w celu wydania decyzji, oparte były na zebranych i uzupełnionych na żądanie organu dokumentach oraz jednolitych i niezmiennych, wnoszonych w toku postępowania stanowiskach stron, na podstawie których organ ustalił stan faktyczny i prawny. Postępowanie dowodowe w powyższym zakresie jest – w ocenie organu - wystarczające do rozstrzygnięcia w sprawie, ze względu na jej charakter i istotę. Ponadto organ wskazał, że przed wydaniem decyzji w sprawie strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i ewentualnym złożeniu końcowych oświadczeń. Strony skorzystały z tej możliwości i zapoznały się z aktami administracyjnymi. W pismach złożonych po dokonaniu tej czynności strony potwierdziły wcześniejsze stanowiska, nie podnosząc nowych argumentów i okoliczności, w tym takich, które przemawiałaby za koniecznością przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie w pismach tych strony nie zgłosiły żadnych zarzutów oraz żądań dotyczących przeprowadzenia rozprawy. Organ wskazał także, że nieprzeprowadzenie rozprawy w przedmiotowym postępowaniu, jak również brak ustosunkowania się organu do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można również kwalifikować braku działania organu w tym zakresie jako przyczyny skutkującej uchyleniem decyzji. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie rozliczeń finansowych pomiędzy gminami z tytułu przekazania mienia, Prezes Rady Ministrów wskazał, że nie wykluczył prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie na brak kompetencji w tym zakresie i jednocześnie zwrócił uwagę, iż stosowne rozliczenia finansowe, zwrot nakładów, poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, mają charakter roszczeń cywilnoprawnych. Odnośnie do kwestii przekazania prawa własności [...], Prezes Rady Ministrów podzielił argumentację Gminy N. Organ stwierdził, że mając na uwadze treść art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) Gmina N. jako urząd, którego pracownicy zajmują się gospodarką [...], jest w rozumieniu tego przepisu przedsiębiorstwem [...] (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741104, LEX nr 190626). W tym stanie rzeczy organ uznał, iż część [...], stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonej decyzji, pozostaje własnością tego przedsiębiorstwa, stosownie do art. 49 w związku z art. 191 Kodeksu cywilnego. Nie stanowi ona natomiast części składowej nieruchomości przekazanych tą decyzją na rzecz Gminy W., a w konsekwencji własność części [...] nie przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy W. wraz z przejściem prawa własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Prezes Rady Ministrów zmienił w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, natomiast jej sentencję pozostawił bez zmian. Organ uznał bowiem za niezasadne przekazanie na rzecz Gminy W. części [...] pozostającej we własności przedsiębiorstwa - Gminy N. Działanie takie skutkowałoby w istocie oderwaniem tej części [...] od przedsiębiorstwa i utrudniło swobodny dostęp do urządzeń, a tym samym wykonywanie ustawowych zadań. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo [...] ma obowiązek, m. in. zapewnić zdolność posiadanych urządzeń [...] i urządzeń [...] do realizacji [...] w wymaganej ilości i pod odpowiednim [...] w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą [...]. Od decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Gmina N. oraz Gmina W. Gmina N. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 15 i art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a także art. 21 w zw. z art. 165 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ lub sąd administracyjny. Na rozprawie sądowej w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował żądanie uchylenia decyzji w całości i wniósł o jej uchylenie w części jak w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina N. nie kwestionuje zasadności przekazania na rzecz Gminy W. nieruchomości stanowiących drogi położone w miejscowości M., które są oznaczone jako działki o numerach: [...]. Przekazanie tych nieruchomości gminie W. jest zgodne z wnioskiem Gminy N. z dnia 31 marca 2008 r. Gmina N. nie kwestionuje również przekazania na rzecz gminy W. działki oznaczonej nr [...], jako pozostającej we własności Skarbu Państwa. Ponadto Gmina N. nie kwestionuje odmowy przekazania na rzecz Gminy W. własności części [...] (na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...]). Strona skarżąca zastrzegła, że zgadza się z uzasadnieniem odmowy zawartym dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., a zmienionym w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. wskutek uwzględnienia w tym zakresie argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnośnie do przekazania na rzecz Gminy W. prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości M., które są oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów, jednostki ewidencyjnej W., obręb [...], jako działki o numerach: [...], strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że nieruchomości te nie stanowią mienia służącego wykonywaniu zadań własnych gminy z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności (zadań publicznych) na terenie przyłączonym do gminy sąsiedniej, tj. zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, co skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym poprzedzającej ją decyzji pierwotnej. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że Prezes Rady Ministrów w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] zawarł sformułowania, które zmieniają w części treść pierwotnego rozstrzygnięcia. W tym samym stanie faktycznym, uznał bowiem, iż część [...], stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonej decyzji, nie stanowi części składowej nieruchomości przekazanych tą decyzją na rzecz Gminy W., a w konsekwencji własność części [...] nie przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy W. wraz z przejściem własności nieruchomości. Skarżą Gmina zarzuciła uzasadnieniu decyzji w tej części naruszenie prawa materialnego polegającego na: – naruszeniu zasady terytorialności obowiązującej przy podziale mienia, wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w 1991 r., błędnym uznaniu, że Gmina N. jako urząd, którego pracownicy zajmują się gospodarką [...], jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 49 i art. 551 Kodeksu cywilnego; – błędnym uznaniu, że Gmina N., jako urząd, jest przedsiębiorstwem [...] w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż wymagane tą ustawą wyodrębnienie jednostki organizacyjnej nastąpiło dopiero po odłączeniu M. poprzez utworzenie zakładu budżetowego i przekazaniu mu spornej części [...]; – uniemożliwianiu realizacji zadań własnych Gminy W., na terenie przejętym, w zakresie [...]. W odpowiedzi na skargi Prezes Rady Ministrów wniósł o ich oddalenie nie podzielając zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności oraz podtrzymał merytoryczne stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęły także pisma procesowe Gminy N. z dnia 2009 r. ustosunkowujące się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz z dnia 2009 r. ustosunkowujące się do skargi Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich zawarte Sąd uznał za zasadne. Wstępnie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że nabycie mienia komunalnego następuje m.in. przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, wyróżnia się dwie formy przekazania mienia. Pierwsza - to forma porozumienia zainteresowanych gmin, druga - decyzja Prezesa Rady Ministrów w razie braku porozumienia. Cytowany przepis art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazuje jasno, że wraz ze zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, następuje przekazanie gminie mienia. Zgodzić się należy ze skarżącą Gminą N., że skoro ustawodawca postanowił, że nabycie mienia komunalnego następuje przez jego przekazanie w drodze porozumienia zainteresowanych gmin albo w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, to znaczy, że nie występuje "automatyzm" takiego przekazania mienia, ale możliwe jest pozostawienie prawa własności danej nieruchomości gminie, której terytorium zostało zmniejszone. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że przekazanie całego mienia gminy, której terytorium zostało zmniejszone, położnego w granicach obszaru włączonego w granice nowej gminy narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu, problematyka zmian w podziale administracyjnym państwa może i nie determinuje problematyki własności mienia, pozostaje jednak w ścisłym powiązaniu z tą problematyką. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjmuje w art. 1, że przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Gmina jest zbiorowością o charakterze terytorialnym, a jej obszar jest wartością, z którą można by wiązać skutki prawne. Inaczej mówiąc pozbawienie gminy jej obszaru ma zasadnicze znaczenie, gdyż gmina nie może bez tego elementu istnieć. Zauważyć należy, że wprawdzie przepis art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie ustanawia żadnych kryteriów przekazania mienia. Jednakże odczytując treść tego przepisu należy mieć na uwadze pozostałe regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, tak aby tworzyły spójny system rozwiązań prawnych będących podstawą funkcjonowania gmin. W ocenie Sądu więc, organ orzekający prawidłowo uwzględnił przy przekazaniu mienia w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 4 ust. 3 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z przepisów stanowi, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Drugi z przepisów zaś wskazuje, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wyliczając przy tym przykładowe dziedziny życia objęte tymi zadaniami. W celu realizacji tych zadań gmina musi być więc wyposażona w mienie - służące użyteczności publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należałoby wręcz wywieść, że przy zmianie granic gmin zasadą jest to, że prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej. Może dojść do przekazania mienia na innych zasadach pod warunkiem, że zainteresowane gminy inaczej ukształtują stosunki majątkowe między sobą, albo wykażą konieczność pozostawienia mienia przy gminie, której terytorium jest zmniejszane. Zdaniem Sądu, w przypadku zmiany granic gmin przekazanie prawa własności mienia nie może być traktowane jak zwykłe nabycie nieruchomości w celach komercyjnych, bowiem z przekazaniem mienia w trybie tego przepisu wiążą się obowiązki spoczywające na jednostce samorządu terytorialnego wobec społeczności lokalnej. Uznanie w Konstytucji RP podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego oraz powierzenie im wykonywania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność zadań pociąga za sobą obowiązek przekazania im przez państwo mienia niezbędnego do realizacji nałożonych zadań. Z przepisów konstytucyjnych wynika dla ustawodawcy obowiązek stworzenia odpowiednich gwarancji majątkowych dla realizacji zadań publicznych należących do jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy konstytucyjne nie mogą jednak stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o naruszeniu Konstytucji RP. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy, na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony przez Gminę N. dotyczący naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, w jakim zakresie mienie Gminy N. podlega przekazaniu Gminie W. w trybie art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ miał obowiązek ustalenia przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem przekazania i wykazania, że ich przekazanie pozostaje niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. W decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. organ wymienił wprawdzie enumeratywnie działki gruntu podlegające przekazaniu, jednakże w uzasadnieniu decyzji zabrakło wskazania co do przeznaczenia i użytkowania każdej z tych nieruchomości. Ogólne wskazanie, które znalazło się w uzasadnieniu decyzji, iż działki wskazane w sentencji decyzji są przeznaczone i użytkowane jako działki rolne, leśne, budowlane oraz działki oddane w użytkowanie wieczyste, wykorzystywane na cele sportowe i rekreacyjne, nie pozwala, w ocenie Sądu, na skonfrontowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie z zarzutami Gminy N. szczegółowo sformułowanymi w odniesieniu do każdej z działek gruntu. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wskazała, które z nieruchomości nie powinny podlegać przekazaniu podając przy tym argumentację, która jej zdaniem przemawia za takim rozwiązaniem (pismo z dnia 27 maja 2008 r. k-181-185). W takiej sytuacji organ orzekający nie powinien był poprzestać w zaskarżonej decyzji na wyjaśnieniach dotyczących tylko działki o nr ew. [...]. Powyższej wskazany zarzut naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego odnosi się także do rozstrzygnięcia decyzji stanowiącego o odmowie przekazania na rzecz gminy W. prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...]. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie odmowne zawarte w pierwszej decyzji w tym zakresie jest niezrozumiałe wobec treści uzasadnienia decyzji, w którym organ stwierdza, że "w zaistniałym stanie rzeczy nie ma podstaw prawnych do odrębnego przekazania na rzecz Gminy W. prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...], których własność przechodzi wraz z przejściem własności nieruchomości wymienionych w pkt 1 sentencji decyzji". Z uzasadnienia drugiej decyzji wynika, że organ ustalił, iż to gmina N. jest przedsiębiorstwem [...] i część [...], stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia w sentencji pierwszej decyzji, pozostaje własnością tego przedsiębiorstwa stosownie do art. 49 K.c. w związku z art. 191 K.c. W konsekwencji oznacza to – zdaniem organu – że własność części [...] nie przechodzi z mocy prawa na rzecz gminy W. wraz z przejściem prawa własności nieruchomości. Z wniosku Gminy N. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 stycznia 2009 r. tymczasem wynika, że uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] utworzony został Gminny Zakład [...] w N. będący gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przeszły zadania oraz część struktury organizacyjnej Urzędu Gminy N. obejmującej Dział Usług [...] wraz z mieniem znajdującym się dotychczas w użytkowaniu tego Działu. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest wskazanej powyżej uchwały Rady Gminy N. Powyższe wskazuje, że stan faktyczny sprawy odnośnie do przekazania prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze nieruchomości przekazywanych został błędnie ustalony. Uniemożliwia to Sądowi wypowiedzenie się w tym zakresie co do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji w pkt 3. Zauważyć jednak należy, że gmina, według art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 14 stycznia 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, może również prowadzić omawianą działalność przez swoje jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Chodzi tu o przewidziane w art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43) prowadzenie działalności [...] w formie prawnej zakładu budżetowego. W kwestii tej nie można zgodzić się ze skarżącą Gminą W., że przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) zakazują jednostkom samorządu terytorialnego tworzenia jednostek nie mających osobowości prawnej. Przepis art.19 tej ustawy stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w tej ustawie oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wskazać też trzeba, że przepis art. 49 k.c. wyznacza granicę między częściami składowymi przedsiębiorstwa i nieruchomości, określając zakres zastosowania zasady superficies solo cedit, w myśl której to co jest na powierzchni gruntu przypada gruntowi. W kwestii skutków prawnych wypływających z art. 49 k.c. wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt III SK 39/04, OSNAPiUS 2005, nr 6, poz. 89) stwierdzając, że urządzenia, o których mowa w art. 49 k.c., nawet w chwili fizycznego połączenia ich z siecią pozostają częścią składową nieruchomości, na której je zbudowano, natomiast w skład przedsiębiorstwa wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych prawu cywilnemu. W skład przedsiębiorstwa nie może zatem wejść coś, do czego nie przysługują mu jakieś prawa majątkowe. Zdaniem Sądu Najwyższego najistotniejsze jest przy tym, że skutki prawne w powyższym zakresie nie mogą wynikać z samych faktów, lecz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego, podstawą nabycia tych praw muszą być określone zdarzenia prawne (np. czynność prawna), a tylko wyjątkowo - bezpośrednia i wyraźna wola ustawodawcy. W odniesieniu do poszczególnych elementów infrastruktury, np. [...], oznacza to, że przez ich fizyczną integrację z [...] przedsiębiorstwa nie stają się one automatycznie jego częściami składowymi. Przepis art. 49 k.c. przesądza jedynie, że urządzenia [...] samodzielnie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, tzn. że możliwe jest ich zbycie lub nabycie bez konieczności jednoczesnego zbycia lub nabycia własności nieruchomości, na której je wybudowano. W rozpoznawanej sprawie organ zatem powinien jasno wypowiedzieć się co do prawa własności [...] na odcinku położonym w obszarze obrębu ewidencyjnego [...]. Z decyzji też jasno musi wynikać, oznaczenie nieruchomości, przez które przebiega ta sieć oraz to, czy prawo własności tych nieruchomości podlega przekazaniu. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. – w ocenie Sądu – nie zawierają należytego i przekonywującego uzasadnienia przyjętego przez organ stanowiska, co może prowadzić do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ naruszył przepisy postępowania art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając zaś ponownie sprawę, organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i naprawienia błędów postępowania. Wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Mając powyższe na uwadze oraz zakres zaskarżenia decyzji przez Gminę N. oraz Gminę W., Sąd uchylił obie decyzje Prezesa Rady Ministrów w części rozstrzygającej o przekazaniu prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości M. (pkt 1 podpunkty 1-9, 14-16, 18-20 i 22-28) oraz odmowie przekazania prawa własności części sieci wodociągowej (pkt 3). W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego przekazania prawa własności nieruchomości stanowiących drogi (pkt 1 podpunkty 10-13, 17, 21, 29-34) oraz przekazania prawa własności działki nr [...] pozostającej własnością Skarbu Państwa (pkt 2), decyzje nie zostały zaskarżone. Wprawdzie Gmina N. nie kwestionowała zasadności odmowy przekazania prawa własności części [...], jednakże to rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez Gminę W. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wskazać należy, że trudno odmówić zasadności stanowisku Prezesa Rady Ministrów wskazującego dlaczego nie zdecydował się na przeprowadzenie rozprawy, jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że postulat jej przeprowadzenia został wniesiony jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji. Gmina N. wskazywała, że możliwe jest wypracowanie porozumienia w sprawie podziału mienia uwzględniającego interesy i prawa obu gmin. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej wydaje się być uzasadniony, skoro na rozprawie mogłoby dojść do owego uzgodnienia interesów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Gminy N. wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie przeczy twierdzeniu strony skarżącej, że nie ma przeszkód prawnych, aby gmina była właścicielem składników majątkowych, w tym również nieruchomości, położonych na obszarze innej gminy (miasta). W rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów, uznał, że z uwagi na zmianę granic należy przekazać do dotychczasowego obszaru gminy W. wskazane w decyzji nieruchomości znajdujące się w obszarze obrębu ewidencyjnego [...] z gminy N., działając w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji, w granicach prawem dozwolonych. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że decyzje Prezesa Rady Ministrów naruszają zasadę ochrony własności i stanowią swoiste wywłaszczenie gminy N. Wskazać także należy, że organ orzekający ponownie rozpoznając sprawę zasadnie wyjaśnił, iż na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym Prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości. Kognicja tego organu ogranicza się więc w tym przypadku jedynie do przekazania określonego mienia komunalnego jednej gminy drugiej gminie i nie może być ona interpretowana rozszerzająco. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych. Wszelkie tego typu roszczenia, jako mające charakter stosunków cywilnoprawnych, podlegają bowiem kompetencji sądów powszechnych zgodnie z treścią art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. (orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 1999 r., I ACz 128/99, publ. OSA 1999/10/45, uchwała SN z dnia 14 grudnia 1995 r., III CZP 174/95, OSNC 1996/4/48). Dodatkowo wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze Gminy N. co do wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie, jak zauważają strony postępowania, w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność co do stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzję wydał organ monokratyczny w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08. W wyroku tym wskazano, że w sprawie, gdzie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została podpisana przez tę samą osobę, sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W wyroku tym wskazano również, że o ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji - art. 268a k.p.a. Niedopuszczalna jest więc interpretacja, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dalej wskazał, że przyjmowanie innej wykładni niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa wykładnia w szczególności odnosi się do rozpoznawanej sprawy. Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów, choć nie została wydana przez niego osobiście, to jednak została wydana przez osobę upoważnioną przez organ administracji publicznej. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. naruszają prawo w zakresie wskazanym w sentencji wyroku i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.