I SA/Wa 626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty bonifikaty udzielonej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania C. C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zobowiązującej do zapłaty [...] zł tytułem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, od opłaty wniesionej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] w prawo własności, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W związku ze złożonym przez W. C., J. K., K. W., C.C. i A. C. wnioskiem, P. W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, oznaczonej w księdze wieczystej KW nr [...] położonej w W. przy ul. [...], w prawo własności oraz ustalił opłatę za to przekształcenie w wysokości [...] zł. Jednocześnie Prezydent W. udzielił bonifikaty w kwocie [...] zł od w/w opłaty z zastrzeżeniem art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) ustalając ostatecznie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na kwotę [...] zł. Decyzja powyższa została następnie sprostowana postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w ten sposób, że określono w nim wielkość przysługujących współużytkownikom wieczystym (wnioskodawcom) udziałów w nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2008 r. W. C. podarowała należący do niej udział, wynoszący [...] części w zabudowanej działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...] w częściach równych do majątków osobistych swoim dzieciom: A. C., C. C., K. W. i J. K. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2008 r. Rep A nr [...] A. C., C. C., K. W. i J. K., sprzedali, stanowiącą ich własność, zabudowaną działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], objętą księgą Wieczystą Kw Nr [...] położoną przy ul. [...] w W., małżonkom K. i K.G. W związku z powzięciem przez organ administracji wiadomości o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawiadomieniem z dnia 12 maja 2009 r. Prezydent W. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu, udzielonej decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niniejszej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zobowiązał J. K., K. W., C. C. i A. C. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w prawo własności. Na skutek odwołania K. W., A. C., J. K. i C. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję z dnia [...] września 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do okoliczności wskazanej w przepisie art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie, z którym organ może odstąpić od żądania zwrotu przedmiotowej bonifikaty w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Kolegium organ nie odniósł się również do wniosku skarżących z dnia 5 maja 2008 r., w którym zwrócili się o odstąpienie od żądania zwrotu przedmiotowej bonifikaty. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zobowiązał J. K., K. W. C. C. i A. C. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że pismem z dnia 22 lipca 2010 r. poinformowano strony o konieczności przedstawienia okoliczności, które uzasadniałaby potraktowanie niniejszej sprawy w sposób szczególny, uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Nadesłane jednak przez strony wnioski nie wskazały, zdaniem organu, na konkretne okoliczności, uzasadniające potraktowanie niniejszej sprawy w sposób szczególny, pozwalający na przedstawienie wniosku Radzie W., do której właściwości należy wyrażenie zgodny na odstąpienie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożył C. C. żądając uchylenia w/w decyzji w całości i wydania decyzji orzekającej o zwrocie bonifikaty w części jego udziału we własności przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., oraz art. 7, 11, 12 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że bezspornym w niniejszej sprawie jest okoliczność sprzedaży przez strony postępowania omawianej nieruchomości gruntowej, przed upływem zastrzeżonych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 5 lat od daty przekształcenia. Za okoliczność bezsporną Kolegium uznało również, że osoby, którym sprzedano nieruchomość nie są osobami bliskimi stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że sprzedając nieruchomość jej współwłaściciele mieli świadomość, że o ile nie zaistniały szczególne okoliczności to zostaną zobowiązani do zwrotu udzielonej im bonifikaty w opłacie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że orzeczenie o zwrocie bonifikaty w rozliczeniu na udziały poszczególnych współwłaścicieli nie jest możliwe z uwagi na brak do tego podstaw prawnych. Wskazało przy tym, że współwłasność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała W. C., K. W., J. K., A. C. i C. C. w częściach niewydzielonych a jedynie we wskazanych udziałach. Zasadnie zatem, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent W. zobowiązał wszystkich współwłaścicieli do zwrotu udzielonej bonifikaty w łącznej kwocie [...] zł. Organ podniósł ponadto, że waloryzacji kwoty dokonuje się na podstawie zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez dalszego uszczegółowienia sposobu jej dokonania. Brak jest zatem, zdaniem Kolegium, podstaw do podania wskaźników zmiany cen nieruchomości oraz wskazania aktu prawnego publikującego te wskaźniki. Poza tym średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w odniesieniu do roku poprzedniego jest podawany w publikowanym w Monitorze Polskim komunikacie Prezesa GUS w styczniu każdego roku. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. K. i A. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; - art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczyli argumenty na uzasadnienie w/w zarzutów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. K. Do rozpoznania pozostała zatem jedynie skarga A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa"). Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie wskazać należy, że kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji wydane zostały na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) – dalej "ustawa przekształceniowa". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W tym miejscu wyjaśnić należy, że o ile prawo użytkowania wieczystego może przypadać kilku osobom jako współużytkowanie (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) to przekształceniu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, może podlegać jedynie użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w tym prawie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 r., I SA 2058/98). Zgodnie z zasadą wyrażoną w z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest odpłatne. Osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego, obowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Opłata ta jest swego rodzaju rekompensatą za utratę prawa własności (por. Barbara Jelonek-Jarco, Anna Józefiak "Przekształcenie prawa użytkowania (...) Komentarz (...)"). Wyjątki od tej zasady zawarte są w art. 5 komentowanej ustawy. Od ustalonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ może, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 7-11 ustawy udzielić bonifikaty. W przypadku udzielenia bonifikaty, organ który orzekał o przekształceniu i udzieleniu tej bonifikaty, stosownie do art. 4 ust. 15 omawianej ustawy, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na cele inne niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651) – powoływana dalej jako "ugn", tj. zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiającej i przysposobionej oraz osoby, która pozostaje ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent W. przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położonej w W. przy ul. [...], w prawo własności. Ustalając opłatę za to przekształcenie Prezydent W. udzielił jednocześnie wnioskodawcom bonifikaty w kwocie [...] zł. W decyzji tej wskazano jednocześnie na przypadki, w których organ żąda zwrotu udzielonej bonifikaty. Organ wskazał również, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Bezspornym jest również, i wprost wynika to z akt sprawy, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez jej współwłaścicieli umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2008 r. Rep A nr [...] na rzecz osób trzecich, niebędących osobami bliskimi w myśl powołanego wyżej przepisu art. 4 pkt 13 ugn. Organ wszczął zatem z urzędu postępowanie i wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty. Wyjaśnić tu należy, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, które również następują w formie decyzji administracyjnej. Te dwa ostatnie rozstrzygnięcia nie są, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, obligatoryjne i należą do uznania administracyjnego. Winny być one zainicjowane wnioskiem strony, wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą właściwego organu. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązującą J. K., K. W., C. C. i A. C. do zwrotu udzielonej bonifikaty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że strony nie wskazały konkretnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od zwrotu udzielonej im bonifikaty. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że rozdysponowana, na cele osobiste, przez strony kwota uzyskana ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, stanowi o ich trudnej sytuacji finansowej, uzasadniającej odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Faktem jest bowiem, że za sprzedaż otrzymali oni kwotę [...] zł. Faktem jest również, że w chwili sprzedaży nieruchomości strony miały świadomość istnienia obowiązku zwrotu udzielonej im bonifikaty. Sąd podziela, prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko, że orzeczenie o zwrocie udzielonej bonifikaty w rozliczeniu na udziały poszczególnych współwłaścicieli nie jest możliwe z uwagi na brak do tego podstaw prawnych. Skoro bowiem przekształceniu podlega całe prawo użytkowania wieczystego, jak opisano to powyżej, to udzielana w tym zakresie bonifikata odnosi się do całości nieruchomości i jest świadczeniem niepodzielnym. Wątpliwości Sądu budzi natomiast ustalona przez organy kwota, do której zwrotu zobowiązano strony. Zarówno Prezydent W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując waloryzacji udzielonej w sprawie bonifikaty powołały się na przepis art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 227 ugn. Poza przywołaniem powyższego przepisu ani organ pierwszej ani organ drugiej instancji nie podał jakich wskaźników użył przy wyliczaniu kwoty, do której zwrotu zobowiązał strony. Ograny administracji ograniczyły się jedynie do przytoczenia treści tego przepisu wskazując, że brak jest podstaw do podania tych wskaźników, gdyż średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w odniesieniu do roku poprzedniego jest podawany w publikowanym w Monitorze Polskim komunikacie Prezesa GUS w styczniu każdego roku. O ile prawdą jest, że wymienione wyżej wskaźniki są publikowane i stanowią ogólnodostępną wiedzę, o tyle nie można uznać, iż zawarte w tych ogłoszeniach informacje, wskazane w % dają jasny pogląd, co do sposobu obliczania zwaloryzowanej kwoty zwrotu bonifikaty udzielonej przez organ. Wyliczona przez organy kwota wskazana w zaskarżonej decyzji jest nieweryfikowalna. Brak jest bowiem wskazania konkretnego sposobu dokonanego przez organ wyliczenia. Gdyby bowiem przyjąć jako podstawę wyliczenia zwaloryzowanej kwoty najprostsze działanie matematyczne, czyli powiększenie kwoty bonifikaty o dany % to i tak wyliczona przez organ kwota nie jest zgodna z otrzymanym wynikiem. Uwzględniając bowiem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w stosunku do roku 2008, który wyniósł 3,5% (komunikat Prezesa GUS z 14 stycznia 2010 r. Mon. Pol. nr 4, poz. 43) kwota zwrotu wyniosłaby [...] zł, a nie jak podają organy obu instancji [...] zł. (kwota udzielonej bonifikaty tj. [...] zł powiększone o 3,5% tej kwoty). Uznając zatem, iż w sprawie niniejszej organy administracji naruszyły przepis art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające udowodnienie wysokości żądanej kwoty zwrotu udzielonej stronom bonifikaty, skargę uznać należało za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i wykażą podstawę oraz metodę, na której podstawie wyliczyły zwaloryzowaną kwotę, której zwrotu żądają. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.